本文发表自《外国军事学术》杂志2013年7月刊

摘  要： 1947年美国国会通过的《国家安全法》 确立了国家安全委员会为核心的国家安全体制。在《国家安全法》的框架下，美国的国家安全体制不断完善。根据相关机构的职能，可将美国国家安全机构划分为决 策机构、协调机构、执行机构、咨询机构、监督机构等五个方面。在国家安全政策制定的过程中，国家安全顾问发挥着核心作用，组织召开各级会议。在国家安全顾 问将会议讨论结果呈报总统后，总统视情签署涉及国家安全问题的文件，由联邦政府各机构负责文件的贯彻和执行。
关键词：美国  国家安全  组织结构  决策流程
中图分类号：E712/0  文献标识码：A  文献编号：1002－4506（2013）07－001－04
作者单位：知远战略与防务研究所
 

前言

直到1943年，“国家安全”（National security）一词才在美国政坛首次出现，[1]并逐渐涵盖和取代了之前国际政治中使用的“对外政策”、“国防政策”等词语，而成为一个新的概念，其核心思想简单地说就是保卫美国及其民主制度。“国家安全”一词在美国国会于7月26日通过的《1947年国家安全法》（National Security Act）中也正式引入了法律，并成为一个法律概念，[2]从此国家安全的概念在美国政府中得到普遍应用。
如何制定、协调、表述和执行其外交、防务和其他国家安全政策，至关重要。在《国家安全法》的框架下，围绕着国家安全而形成的美国国家安全体制，经几十年的不断修订、完善，已构建成世界上最为复杂，效率很高的国家安全体制。本文从美国国家安全体制形成的背景、发展过程、组织构成、政策流程等方面入手，以期厘清美国国家安全体制的脉络，并对这种“帝王总统”式的“安全体制”提出自己的观点。
 

一、美国国家安全体制形成的背景

第二次世界大战结束后，关于美国未来在世界上将扮演何种角色引起了广泛 的辩论，而最终产生了两种截然不同的政治观点。第一种观点源于保守主义思想，他们担心发展一个强大的国家安全体制，会危及与美国原有的基本价值观、原则和 政治制度。他们认为，一个强大的国家安全结构会浪费资源，严格地管制这个国家的人民，并将权力过于集中在联邦政府，尤其是在军队中。保守主义者还担心，建 立一个强大的行政部门会破坏国会和行政部门之间符合宪法的基本平衡。[3]第二种观点是一种新的国家安全观念，他们希望在世界事务中发挥积极的作用。这种观点强调，美国已经进入全面战争的时代，这种新的威胁需要更高程度的军事警惕和战备，甚至可以为美国的国防而动员国家所有的资源。此外，他们还认为，“和平与自由是不可分割的，因此，美国领导人别无选择，只有通过捍卫整个自由世界的安全来保卫美国的安全”。[4]两种截然不同的观点之间的辩论最终以妥协而告终，并对国防问题达成了共识，也正是这种妥协才产生了日后美国的国家安全体制与国家安全战略。
基于以上的认识，建立更加统一、协调和一体化的安全机构就迫在眉睫。与此同时，在时任海军部长詹姆斯·福莱斯特尔的支持下，费迪南德·埃伯斯塔特（Ferdinand Eberstadt）召集的一个研究小组，就军事和政府体制的改组进行了专项研究，并于1945年9月25日完成了旨在对美国政府组织体制做出重大改组的《陆军部和海军部的整合以及战后的国家安全组织》埃伯斯塔特报告（Eberstadt Report）。[5]该报告奠定了战后美国外交国防体制，并对《国家安全法》的出台发挥了极为关键的作用。实际上在埃伯斯塔特报告中得以确立的国家安全理念不仅反映在新建立的政府组织体制中，也体现在美国冷战的总体战略、政策和行为的方方面面。《国家安全法》于1947年7月26日应运而生，[6]创建一大批新机构，包括由“国务院—海军部—陆军部协调委员会”改组而成的国家安全委员会（NSC）、国家安全资源委员会、直属国家安全委员会的中央情报局、参谋长联席会议等。由此，确立了战后美国国家安全体制的组织制度框架。它不仅是对二战经验的总结，而且也是为适应当时业已展开的冷战而做出的制度安排，而国家安全委员会则是这种新组织体制的核心。
 

二、国家安全与美国国家安全体制

国家安全泛指通过使用经济、军事、政治、外交等各种手段，来维护国家的持续存在。冷战结束，随着全球化、信息化、通信科技、网络技术等的发展，国家安全概念与内涵也产生重大转变，危及国家安全的因素不再仅限于传统军事安全面， 转而扩及气候变迁、水资源安全、能源安全、粮食安全、公共卫生、跨国组织犯罪、网络空间安全、恐怖主义活动等非传统安全议题，人类安全与国土安全（Homeland Security）更成为21世纪新兴的重要议题。至此，国家安全的内涵已扩展到军事安全、政治安全、经济安全、环境安全、能源与自然资源安全等领域。
2013年3月15日更新的联合出版物JP1-02《国防部军事及相关术语词典》中，则将“国家安全”定义为：“是一个包含美国国防与外交关系的集合名词。具体来说包括以下方面：a.强于任何国家或国家集团的军事或国防优势；b.处于一个更加有利的外交关系地位；c.能够有效遏制国内或国外，公然或潜在的敌对或破坏性行动的防御态势。”[7]
“国家安全体制”（NATIONAL SECURITY SYSTEM）是一个并未得到国际社会广泛运用的术语，但这个概念却有着重要的实际意义，尤其是能够凸显战后美国政府体制、对外政策、国防政策的基本特性。就其最初和最基本的含义而言，“国家安全体制”是指“经过第二次世界大战和战后初期美国政府机构的重组，特别是通过1947年《国家安全法》的颁布与实施，形成的与对外政策、国防政策相关的美国联邦政府官僚机构系统的总称。”这一保障“国家安全”而设置的以总统为中心的国家层级的体制，其基本目标是以总统和国家安全委员会为核心，在联邦政府内政治、军事、外交、本土、经济、情报等各职能部门之间实现政策制订的集中统筹和全面协调。[8]
“国家安全体制”不仅是一种强调部门间政策统筹协调和组织一体化的政府组织制度形式，而是要通过“建立国家安全所需的政府机构和机制，组织国防机构，统一武装部队，将科学技术用于军事目的，有效动员军队的人力资源，并在整个国民经济中合理分配国防费用。”[9]以实现为了赢得已经展开的全球冷战而对美国全社会中各个领域、各种形式的力量和资源实施全面深入的动员和统筹之目标。一个完整而有效的国家安全体制主要包括国家安全制度、国家安全机构和国家安全政策制定流程三部分构成，三者互为联系、互为条件、互为支撑，构成了统一的国家安全体制。
 

三、通过立法不断完善的美国国家安全体制

源于美国所特有的政治体制，其国家安全体制必然是以宪法、法律和有关政策为依据进行机构设置和运行，并根据国际、国内安全形势的变化，通过修订相关法律和政策，适时调整国家安全制度与体制，以更好发挥作用。
自1947年《国家安全法》颁布以后，又做过多次修改和完善，对国家安全委员会法定成员、新安全机构的设立等做了修订与补充。[10]例如，1952年11月4日，根据杜鲁门总统的备忘录《通信情报活动》，美国又成立了以通信情报为主要职责的“国家安全局”；依据1960年9月美国空军部指令第115.1号，成立了国家侦察办公室；依据1961年8月1日美国国防部指令第5105.21号，成立了国防情报局。为了做到有法可依，明确这些新成立机构的职能，国会都会相应地颁布一些相配套的法律法规。例如1949年《中央情报局法》、1959年《国家安全局法》等。
在军事组织体制方面，虽然1947年《国家安全法》中确定国防部长是总统 在国家安全问题上的首席助理，但他的权力、权威和工作人员的数量都受到了特意限制。各军种部长仍然保留了其内阁成员级别的地位，还是国家安全委员会具有完 全投票权的成员，并拥有直接向总统汇报的权利。最终的结果是一个软弱的国防部长和一个不太有效的国防结构。