资料来源：国家统计局《中国统计年鉴》。
图2. 中国政府财政存款不断攀高
资料来源：中国人民银行月度数据。
与多年年来政府财政收入快速增加和财政存款不断攀高的实事相联系，近几年来，每年年底各级政府部门尤其是中央各部委的突击花钱也成了一个突出的和为世诟病的经济、政治与社会问题（见图3）。
图3. 1994年以来政府各部门年终突击花钱
资料来源：根据财政部公布的月度支出完成额推算。
根据财政部的月度财政收支报告中的数字，我们也可以推算出，2011年和2012年，各级政府部门年底突击花钱的数字还在不断攀高。在这两年的12月份，政府部门突击花钱的数额已经超过2万亿元，甚至接近3万亿元。这些图表和惊心动魄的数字表明，当前中国经济社会改革根本问题，已经主要不再是如何进一步深化市场化改革的问题了，而更重要的问题是政治体制改革问题了，即政府权力缺乏监督和制衡。政府权力之虎，还是在制度的笼子之外自由地徜徉，尤其是各级政府的财权，即各级政府财政收入和支出的权力，还缺乏纳税人代表的实质性的监督、审议和制衡。
以预算民主推进中国政治体制改革
当然，我们这样认为，并不是说在现在中国经济社会的发展阶段上，市场化改革不重要了，而是说，只有管住了政府的权力，我们才能真正建立起法治化、规范化和良序的市场经济体系。换句话说，只有政府的权力得到实质性的制衡和监督了，被关进了各种适当的“制度的笼子”里，中国才能形成一个良序的、公正的、法治的和市场经济。因此，这些年来，我和一些财政学和法学界的同仁一再呼吁，政府内部权力制衡这一现代民主政治建设的核心问题，首先是预算民主问题。因此，我们一直坚持认为，并不断呼喊，预算民主政制的建设，当为中国下一步经济与政治体制改革的逻辑起点。现在看来，中共十八大报告第四部分经济体制改革的第一条和第五部分政治体制改革的第一条，至少都含有这样的意思。
能不能从预算民主政制建设上推进中国的政治体制改革？或者说，在目前中国的国体上能否建立起带有预算民主政治的现代政体？这才是问题争议的焦点。我个人理解，如何理解这个问题，又牵涉到如何认识习近平总书记最近所提出的“改革开放是我们党在新的历史条件下带领人民进行的新的伟大革命”这一判断。
这里，我们还是先来回顾一下预算民主的基本理念。预算民主（budgeting democracy），即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计，是现代民主政治的一个重要或言核心组成部分。从某种程度上来说，能否有预算民主，这是衡量一个国家是否已经走向现代化国家的重要标识之一。从西方国家的社会发展史来看，议会之所以产生，很大程度上是围绕着监督和制衡王室和政府如何征税、如何花钱而产生的，从而各国议会的建立和完善，是与人类社会的现代化过程而同时发生的，或者说是人类社会现代化——尤其是现代国家制度建设——的一个重要组成部分。这一制度沿革到当代，西方民主国家议会的一项主要功能仍然是监督和控制政府的财政预算。有研究发现，西方国家的立法机关（一般包括参议院和众议院）一般都将超过60％的时间用在审核和讨论政府的预算问题上，即政府如何收钱、如何花钱问题上。由此而论，制衡政府财权，才是立法机关实质性和主要的功能。
