
从2010年开始,国家加强宏观调控特别是不断加大城市房地产调控力度,同时对地方政府融资平台进行整顿,对地方政府土地财政严格约束。
地方政府债务日重,如果出现风险会带来怎样的影响呢?
一是直接形成金融机构不良资产,加大金融风险。地方政府进行城市建设资金目前大部分靠的是各类金融机构贷款,形成大量直接和或有债务。一些金融机构认为地方政府贷款是优质贷款而不断进行信用扩张,因此许多投资项目风险就向金融机构集中。一旦经济走入低谷,部分企业出现偿债困难,就会引致政府税收降低,金融机构难以及时收回本息,便累积了大量不良资产。债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加,依次循环,风险逐渐被积累放大。当各方债务超过一定极限后,金融危机的“多米诺骨牌”就会倒塌。
二是直接影响地方政府正常运转,制约地方经济发展。地方政府债务负担过重,不仅会严重弱化财政吸取能力,导致政府缺乏履行正常职能所需要的基本手段和能力,而且会激励其借新偿旧,寅吃卯粮,不断增加长期负债。目前,中国地方政府普遍存在财政预算的随意性、决算超预算的高弹性,以及多口径的糊涂账、不透明的过度负债账、虚高的资产评估等,严重透支了政府的融资能力。如今,地方政府与融资平台又相互“绑架”,财政风险和金融风险在一定程度上出现叠加。巨额地方债务的背后,是地方政府信用在作隐形担保,但地方政府又不得一个合格的市场主体。地方政府的信用以市场规则“兑现”,才具备进入市场游戏的资格,但某些地方政府的花钱习惯使得这种资格大打折扣。这种过度负债不仅严重制约了地方经济发展,而且将丧失其必须承担的大量或有债务责任、担保责任和兜底责任,严重损害地方政府在群众中的公信力和最后的安全感。
三是地方债务累计到一定程度,就会爆发危机,这既包括信任危机、债务危机、经济危机最后导致连带银行破产的政府破产危机。最后化解危机的办法就是通过廉价变卖国有资产,或者让上级政府乃至中央政府去兜底损益,这就要通过资产出让、债务重组、货币贬值来平摊债务,这实际上降低了货币购买力,牺牲的是城镇居民实际生活水平和福利,进一步增大社会保障资金缺口。这样的债务转嫁最终是让全体老百姓集体来买单,就此也会引发社会的不稳定。
中国近年来出现的地方政府债务风险,还有一个特殊的情况,就是随着各地城镇化步伐加快,各级地方政府甚至包括县乡一级政府以经营城市、加快市政建设为名,以大量土地抵押来获得银行贷款,并通过设立大量数不清的城投公司为融资平台进行融资,还以融资租赁、集资、信托债、回购、垫资施工、延期付款或拖欠等方式多头举债、变相举债,形成大量的举债主体和举债方式。这不仅筹资成本高,风险隐蔽性强,寻租空间大,而且直接助推了城市一级土地出让金不断上涨进而形成房地产泡沫。
从2010年开始,国家加强宏观调控特别是不断加大城市房地产调控力度,同时对地方政府融资平台进行整顿,对地方政府土地财政严格约束。“土地”和“融资平台”都不同程度地被收紧,一方面直接抑制了地方政府税源,另一方面大量地方政府公共项目开始被资金锁喉,资金链的断裂直接导致各地“僵尸”项目频现,使得许多城投公司陷入债务危机,也形成了政府与企业之间、债权人与债务人之间、新债和旧债之间的多重“三角债”困境。此间风险一旦蔓延开来,中央财政也将难以兜底。