国内协作机制建设
除了与银行部门合作的加强,国内各部门之间的协作也已经密切化。2010年1月8日,中央纪委副书记李玉赋在新闻通气会上介绍,建立健全协调机制,已形成惩防体系建设牵头单位和协办单位抓反腐倡廉建设的工作合力。
李玉斌表示,目前,中央和国家机关17个牵头单位和协办单位建立了联席会议机制,中国人民银行和银监会、保监会、证监会联合下发了建立惩防体系建设联席会议制度的有关文件,确定了工作程序。财政部针对承担的7项牵头任务,分别与国家发改委、中国人民银行等单位建立分工合作制度。最高法院、最高检察院、国家安监总局等单位,利用联席会议这个平台定期与协办单位研究工作。中央纪委、监察部与中央组织部、公安部、司法部、外交部等多个部门建立了防范违纪违法公职人员外逃工作协调机制部际联席会议制度。
这被李永忠称为“防范腐败官员外逃端口前移”。他认为:“现在大多数的‘裸官’已经出不去了,能出去是个别现象。因为有关部门对‘裸官’都会进行记录和采取一定的监管措施,现在想跑出去很难了。各级组织部门和领导机关对官员‘裸没裸’大体上都掌握了,可以说有的还是很准确的知道。”
加强国际协作
治理“裸官”难题,势必要涉及境内外多方的政治、外交以及司法协作。由于各国国情与司法体制迥异,不仅案件定性存在分歧,国际引渡也并不顺畅。“裸官”们出逃易、追回难,成为20世纪90年代至21世纪初的一种现象。
为实现国际间的协作治腐,2006年《联合国反腐败公约》在中国正式生效。这是目前国际上双边、多边反腐败条约中内容最全面的公约,同时确立了资产追回机制,为国际社会共同打击腐败犯罪提供了法律框架。
2006年是中国取得反腐败国际协作突破的一年。同年3月31日,涉嫌贪污、挪用公款超过10亿元的中国银行广东开平支行原行长余振东在广东受审,成为中美建交以来,第一例经过美国严格法律程序并由美方押送回中国审判的“外逃贪官”。一个月后,4月29日,全国人大常委会批准中国与西班牙的引渡条约,这是中国与欧美发达国家签署的第一个双边引渡条约。
2006年7月下旬,时任国务委员兼公安部长周永康访美,中美双方发表了《关于进一步加强执法合作的联合声明》,决定进一步加强在缉捕逃犯、打击洗钱以及遣返非法移民等执法领域的合作。
根据监察部网站2013年7月1日消息,中央纪委副书记、监察部部长兼国家预防腐败局局长黄树贤,在研究实施《联合国反腐败公约》工作协调小组的会议上表示,中国利用这一平台开展反腐败追逃追赃国际合作取得积极进展,截至2013年5月,中国已与49个国家签订民、刑事司法协助类条约,与36个国家签订了引渡条约。
不过,虽然国际引渡是打击外逃贪官的最佳方式,引渡却往往受到死刑不引渡、政治犯罪不引渡等国际惯例的制约。近年来,有关追溯外逃贪官的国际协作,正从引渡这种单一模式,向更全面的司法协作演变。
2011年9月14日,广东省南海市置业公司原经理李继祥因洗钱罪被澳大利亚昆士兰州高级法院判决入狱26年。此前由于中澳两国缺少引渡条例,难以实现引渡贪官回国受审,中澳双方在展开长达五年的司法协作后,成功利用贪官外逃国家的法律来追究刑罚、追缴赃款。
此案中,中澳双方达成共识:根据中方提供的材料,澳方联邦警察对李继祥以洗钱罪立案并展开调查,由澳大利亚司法部门追究其法律责任;澳警方需要将中方提供的所有证据,按照澳方法律转化成符合规定的形式;对其非法所得,将由澳方的《犯罪收益法》进行追缴,追缴后的财产将返还给中国政府。
2012年10月4日至7日,在马来西亚吉隆坡,为期四天的国际反贪局联合会第六次年会暨会员代表大会召开,全球110多个国家和地区及10个国际组织的900余人与会。此次会议的主题是:贯彻执行《联合国反腐败公约》第六章关于“联合国反腐败公约技术援助与信息交流”。国际联合反腐的工作日趋紧密化,将极大压缩贪官外逃的空间,震慑仍在国内存在外逃可能的“裸官”们的行为。
另据公开报道,最高检察院已与75个国家的司法、检察机关等签署了83个双边合作协议或合作谅解备忘录。
报告六:制度前瞻
对“裸官”的规制从党纪党规转入立法轨道,让预防腐败的议题走向法制化。不过,要想“裸官”问题获得根本治理,仍有待在国家层面的强有力的反腐败法律出台
机制不足
虽然针对“裸官”的监管日趋严厉,但2012年社科院发布的《中国法治发展报告No.10(2012)》却从操作层面分析了目前监管措施上的不足。
这份报告由中国社会科学院法学研究所法治国情调研组制作,此前2010年6月至2011年5月间,这个小组专门针对“裸官”问题,在23个省进行了调研。
报告指出,对“裸官”进行规范的文件大多数仍然是以党的文件形式出现,这表明规范“裸官”运动是从党内掀起的。但公职人员并非都是共产党员,对非共产党员公职人员特别是非党员领导干部该如何规制?这在目前还是一个空白。
其次,针对“裸官”的大多数规定都未明示申报内容是否应对外公开,内部式监管特点突出。报告认为,这种内部式而非外部式的监管方式是现有“治裸”规定的最大问题,“这导致一些治理‘裸官’的政策,仅是书面报告有关情况。此举虽加强了上级对下级的监督,却未涉及外部(民众)对内部(官员)的监督,使申报失去了最重要的监督途径”。
再次,从各种规定来看,公职人员需要申报的内容主要是配偶子女移居海(境)外的情况,但缺失了一个重要的实质内容,即“裸官”的境外财产情况。报告指出,考虑中国现有公职人员的工资水平,无力赡养在国外定居的配偶子女,也很难负担配偶子女在海外求学的费用,要求申报其海外财产既可对公职人员的财产来源进行监督,也可对其合法财产加以保护。
此外,报告还认为,各种条例、规定或通知还存在范围不统一现象。例如,对于什么是“不如实申报”,谁负责核查,怎么核查,若不如实申报如何处罚方面等含糊其辞,没有标准和可操作性,这减弱了对“裸官”监管政策和规定的执行效果。
细究中国监管“裸官”的方式方法,现有机制的问题还在于:
其一,中央组织部、中央纪委等部门虽已多次对全国不同级别的官员进行了财产和身份信息,包括对官员家属财产和身份信息的统计,但至今未公布结果。
其二,官方研究和治理早已开始,但“裸官”概念出现至今,有关部门态度一直含混,虽有多次涉及,但语焉不详。以目前的反腐态势,亟须“裸官”官方概念、标准和惩处措施等法律层面规制的出炉。
上述问题至少造成了以下三方面的影响,导致不能将“裸官”公然置于民众和舆论的监督中,也不能依法治之:
一、因为不透明性,导致公众知情权缺失,进而引发各方猜测,引发争议。
二、因为缺乏官方概念,某种程度上会在一定时期内可能导致吏治紊乱。
三、因为治理规范多以政策为主,缺乏法律上的制度设计,在反腐败国际化日趋紧密的大背景下,中国与世界其他国家或缺有效对接机制。