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中国裸官报告:金融业成重灾区 59人涉案高达数十亿元

除了国有企业负责人、中资驻外机构负责人和政府官员携款外逃,金融行业内负责人或者主管人员外逃,成为贪官外逃的重灾区。

  综合以上案例可见,金融行业公职人员外逃,具备了以下特征:

  一、 犯罪金额在所有相关行业中最大;

  二、 犯罪嫌疑人熟悉资产转移和路径;

  三、 作案手段不为常人熟知,具备相当的专业性;

  四、 犯罪嫌疑人学历普遍较高;

  五、 严重影响中国金融稳定、市场安全和社会稳定。

  报告三:外逃途径及潜在危害

  通过对外逃路径的剖析,不难发现这些贪官一步步“裸体做官”背后的外逃动机。两者之间极易互相转化的特性,更显出“裸官”距离外逃贪官仅有“一步之遥”的说法,并非杞人忧天

  “裸官”不一定是贪官,也不一定外逃,不过,外逃贪官的外逃路径有迹可循:子女、配偶、亲友、情人移居—资金转移—择机外逃,呈现“三步走”的模式,实则暗合了“裸官”这个群体的内部特征和逻辑联系。

  一.亲属先行

  “裸官”的特征之一,即是安排配偶和子女定居国外。对于预谋外逃的“裸官”而言,这种安排无疑是最安全和最可靠的。这一步并不难实现。作为在境内利益诉求和政治资源的交换,谙熟此规则的中介公司,以及负责接应的业务客户、生意关系均是这一步的铺路石。

  其中,子女的移居理由可以是留学,也可以是已经安排妥当的外出打工,配偶则通过陪读、商业生意等借口随之出走,甚至有时以假离婚的名义出境。这些官员只需熬到子女、配偶在留学或者工作过程中取得绿卡、加入国籍,最后一步就是其自身迈出国门。

  例如,原河南服装进出口公司总经理董明玉在出逃前,利用公司业务关系在美国为自己建立了生意关系,让其妻儿打理美国的生意并获得美国绿卡。这一模式同样存在于高山、蒋基芳等大案中,在外逃之前,他们的妻儿均已提前至国外学习与定居。

  余振东则在案发前就与妻子办理了离婚手续,其妻通过已经接洽好的异国婚姻获得美国绿卡。五年后,当她与丈夫“破镜重圆”,一家人手持绿卡通关。同案中许超凡、许国俊也是以相同模式成功出逃。

  值得注意的是,这些贪官的情妇也扮演了外逃过程中的重要角色。例如,在全国人大常委会原副委员长成克杰案中,其将情妇安排在香港定居,将巨额赃款都转移到情妇名下。相比这些“裸官”的原配,情妇的身份不仅更为隐秘和自由,在从事境外商业活动以及资产转移中,也更为便利。

  二.资产随后

  究其根本,“裸官”之所以受到严控和舆论的质疑,是因为这种现象背后潜藏着巨大的危害。首要危害便是造成“资金外逃”的风险加剧。

  总结外逃“裸官”案例可见,出逃前的大量资产转移不仅是必经步骤,也是“裸官”外逃的根本初衷。

  转移资产的手段及方式多样,概括起来大体有如下种类:现金走私,由官员直接随身带出境;通过合法金融系统的现金交易、账户付款、海外业务、贷款和其他金融交易实现交易套现;以贸易为掩护的方式,即非法所得通过进出口货物,虚构或伪造进出口合同、海运单据、海关报关单和其他相关文件的方式套现;通过地下钱庄系统转移资产;借助电子货币、网上金融服务以及股票期权、远期外汇汇率合同等新的金融衍生品向境外转移资产;通过设立海外空壳公司的方式转移资产和套现。

  2006年,中央编译局主管的杂志《经济社会体制比较》刊文称,资金外逃是“生产资源由贫穷国家向富裕国家的流失”。除了加剧“资金外逃”的风险,上述文章还认为,“裸官”的潜在危害还在于,给贪污腐败者提供了便利的退身之路,给其提供低风险获利空间,是对贪污贿赂等犯罪的刺激和引诱,将直接威胁党的廉政建设,损害党的执政基础。

  《转移资产研究》一文指出,“腐败分子向他国转移的财富被公认是外逃资本的重要组成部分。”不仅如此,外逃“裸官”向境外大量转移资金,甚至也会加剧金融风险,冲击金融稳定。金融机构内部人员巨额贪污、挪用并将资金转移往往会危及该机构的持续经营和公众信心,甚至带来整个金融体系的震荡——如广东开平案和高山案就为中国银行业带来了极大的负面影响。

  《转移资产研究》认为,首先,转移活动会造成资金的异常流动,影响利率和汇率的正常形成,扰乱金融市场,干扰国家的宏观调控。其次,以资产转移为目的的贸易和投资活动,会使有关行业不遵循市场规律和国家产业政策而调整,造成国家经济结构的畸形发展和经济动荡。

  仅从曝光出来的外逃“裸官”的案例可见,动辄即有千万甚至几亿元、十几亿元的资金被转移出境。2007 年12 月17 日,世界银行公布的一组数字表明:发展中国家和转型期国家每年产生的腐败收益高达200亿美元到400 亿美元,相当于全球官方发展援助的20%到40%,而且大部分被转移到发达国家。

  三.择机外逃

  外逃是“裸官”们“裸奔”的最后一步,但这一步仍然充满技术含量。

  首先是获得出境证件的问题。根据2003年中央下达的关于加强出国证照管理的文件,领导干部因公临时出境要经过所在单位、组织部门、人事部门等一系列审批,因私出国也要报经上级部门、人事部门批准。因而,目前公职人员的公务护照是由外办统一保管,对于私用护照,许多单位也要求工作人员进行统一保管。

  已有的样本显示,这些外逃官员或制作假证、或持有多个护照,有些也并未上交其私人护照。这些证照不在审批和报备之列,不仅导致单位无法对其进行监控,一人多证的现象,也给案发后追查财产、资料带来阻碍。

  至于所列出境的缘由,除了最常见的养病、休假,官员外逃还经常发生于公务考察时。两者的特点呈现为突然消失,以及滞留不归。

  例如在2008年,时任温州市鹿城区委书记杨湘洪在考察团结束巴黎访问回国前夕,留下字条称腰椎病痛病复发,需在巴黎住院治疗之后失踪,一直未归。

  值得一提的是,“裸官”们的出逃时机,常常发生在纪检部门谈话之后。组织的谈话调查催生这些“做贼心虚”的当事人加速离开,由于缺乏对应的人身控制措施,等于是给裸官们的外逃提了醒。

  报告四:监管趋严,需法律规范

  防治“裸官”的规定陆续出台,但仍然存在操作层面上的漏洞。在这样的背景下,继续强化对“裸官”的治理和制度设计,成为一种必然选择

  虽然“裸官”概念出现不过五年,但中国对“裸官”的治理要早得多。

  在2008年之前,中国对“裸官”的研究早已开展,不同层面的统计也在持续,对其的防治甚至带有惩罚性的政策和规定也出台数部。与此同时,中国政府与其他国家在反腐和司法协助上的进一步加强,也让“裸官”外逃空间逐渐压缩。

  以政策规范为主

  有据可查的是,1995年4月30日,中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》(下称《1995规定》)。虽然当时并未直接突出规定“裸官”,但这为下一步明确“裸官”现象做了一个基础性铺垫。

  两年之后,1997年1月31日,经中共中央、国务院批准,中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(下称《1997规定》)。

  这两部规定,构成了中国“裸官”治理规范的基石。

  两者中,仅以标题内容而言,从“收入申报”延伸至“重大事项报告”,官员所需报告内容有所扩展。《1995规定》申报的范围是:工资;各类奖金、津贴、补贴及福利费等;从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得;事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营所得、承租经营所得。《1997规定》报告的范围扩展至六项,其中突出规定了“本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国(境)定居的情况”和“本人因私出国(境)和在国(境)外活动的情况”。

  此外,《1995规定》申报官员的级别为县处级,企事业单位也限定在一把手。《1997规定》将“领导干部”外延也进行了扩大,包含“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关担任领导职务和非领导职务的副县(处)级以上(含副县〔处〕级,下同)干部。社会团体、事业单位中相当于副县(处)级以上干部,国有大型、特大型企业中层以上领导干部,国有中型企业领导干部,实行公司制的大中型企业中由国有股权代表出任或由国有投资主体委派(包括招聘)的领导干部、选举产生并经主管部门批准的领导干部、企业党组织的领导干部”。此外,解释上述规定的部门,也由中央纪委和监察部扩展至中央纪委和中央组织部。

  《1997规定》被普遍视为中央关注和规范“裸官”问题的第一份明确性文件。但查阅各地在执行方面的文件可见,该规定执行情况并不理想,很多地方甚至到2005年仍在下发《重申认真执行<关于领导干部报告个人重大事项的规定>的通知》。上述通知忽略《1997规定》在当时已被废止的背景,同时强调对尚未申报的一并进行补报。

  在《1997规定》废止后,2006年版的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》(下称《2006规定》)于当年9月24日下发。新规定在官员报告范围上,继续进行细化,总数达到九项。

  值得注意的是,其中涉及“裸官”问题的就有六项。所涉条款包括:(二)本人持有因私出国(境)证件的情况;(三)本人因私出国(境)的情况;(四)子女与外国人、港澳台居民通婚的情况;(五)配偶、子女出国(境)定居及有关情况;(六)配偶、共同生活的子女(指同财共居的子女,下同)私人在国(境)外经商办企业的情况;(七)配偶、共同生活的子女担任外国公司驻华、港澳台公司驻境内分支机构主管人员的情况。

  与《1997规定》相比,《2006规定》在文件名称上特别强调了“党员领导干部”这一说法。此外需要报告的官员范围增加了“副调研员以上非领导职务的党员干部”。如此变化的原因是,以中央纪委和中央组织部名义联合下发的文件只能适用于中国共产党党员,而不能适用于其他民主党派和无党派人士。

  追溯《2006规定》出台背景,其中时机值得玩味。自当年4月开始,一批高级官员相继落马或受审:四川省原副省长李达昌、山西省委原副书记侯伍杰、上海市委原书记陈良宇、北京市原副市长刘志华、河南省人大常委会原副主任王有杰、山东省委原副书记杜世成等一批省部级干部被双规调查,安徽省委原副书记、政协原副主席王昭耀也在此间接受审判。

  在这样的背景下,2006年8月29日,时任中共中央总书记胡锦涛主持召开中共中央政治局会议,研究党员领导干部报告个人有关事项的规定等问题。中央政治局会议指出,《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,将强调党员领导干部向党组织报告个人有关事项的职责,明确需要报告的事项,确定受理报告的机关,完善报告程序,强化监督检查,使这项制度更加切合实际,更加具有可操作性。

  • 责任编辑:赵毅波

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