行政组织的人员扩张具有官僚组织的自然膨胀，主要是为了人员安置，而精简编制就是反这种自然倾向；另一方面，行政组织的领导职位设置太多，比如不少地方出现十几个副手的现象，结果行政能力建设所需的人员不足。因此出现一个恶性循环的怪圈，你越精简，它越要扩张，越扩张你就越要压制。
在数量控制和领导职位控制上，我们的重点过多地放在前者了。这就导致尽管在机构的编制人员绝对数上精简了，但我们的行政能力建设却在弱化。因此，解决这个问题，我的主张有两条：必须从国家建设和法律层面考虑编制权的问题，规则要改；必须改变编制的申请程序，这样会倒逼编制管理机构自身的改革。
政府组织设置权和人员编制权应当法律化。编制权是政府组织权的重要组成部分，主要控制在行政部门手中。尽管我们有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，但《国务院组织法》1982年颁布后一直没有修订过。虽然这么多年进行了多次重大机构改革，但我国政府组织的法律制度化程度还是非常低下的，因此在机构改革中存在一个提高改革合法性层次的问题。对于编制问题，我们只有法律原则而没有法律规则，目前依据主要是国务院分别在1997年和2007年发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。但在法律上，编制权归谁、编制靠什么规则来控制仍然是值得商榷的。根据《宪法》，政府组织应该由法律规定。所以我认为，有关编制的两个行政条例应该改为法律，这是一个推进政府组织合法化程度的必由之路。
以法治方式实现政令统一
《21世纪》：在央地关系中，“政令不出中南海”的说法一直存在，您认为我们应该如何理顺央地关系？
于安：我们必须思考，是靠法律还是靠等级去实现中央与地方的政令统一？中央与地方的政令统一通常可以通过两种方法达到：一个是通过法治，在法律上分配不同等级和不同部门以法定职权，如果突破职权了就要承担法律责任。我们更多在强调政府职能，谈论政府职权就很少。所谓职能就是上级告诉下级你可以去做什么事，而不能构成一个权利、义务和责任完整的职权关系。另一个是通过在中央到地方建立等级关系，靠下级对上级的服从、靠行政命令达到统一推进工作。既然履行这些职能是依靠上下级的命令服从关系，而不是靠明确的职权划分来完成，这样就出现在法律上找不到责任人的问题。因为下级的行为是上级指示的，如何让下级负责呢？结果全国只有一个法律主体，那就是中央政府，其它各级政府只是行为主体。
这就涉及到整个国家的组织建设，因为地方政府不能独立地做决定，因此也不能独立地承担法律责任。如果所有的决策权都属于中央，地方政府只是负责执行，那么地方政府的法律责任就不好确定。法律规定下级人民政府服从上级人民政府，各级人民政府服从中央政府，但中央政府是否具备这种控制能力？很多时候，中央政策并不能够充分反映地方的情况，下级政府执行政策就有很多难处，自然会出现“上有政策，下有对策”的情况。这又反过来促使中央政府加强对地方的控制，以此形成统一分散的反向循环。历次政府机构改革越来越强化这种行政等级制度，使各级政府中建立起一个越来越强大的等级体系，而实际上中央对地方的控制力却在减弱。这种局面就在于组织改革忽视行政管理规律。
《21世纪》：这是不是单一制国家的通病？在单一制国家中如何让地方政府负担起独立的法律责任，是否具备这种可能？
于安：我们的单一制体制是一个极为单纯的初级形式。强化了它的优点，也强化了它的缺点。我们应当考虑单一制的多样化实现形式问题，需要从法律上重构政府组织体系，这就涉及到是省管县还是市管县等一系列的行政框架问题。
