设立大部制,决策与执行分离
根据现代社会管理的需要,对政府机构设置进行调整,建立更加精干高效的组织结构,是国外政府改革的一个流行趋势。第一,部门整合,实行大部制。主要做法是将职能相近或相关的部门合并重组为一个大部门,以减少职能交叉和部门重叠,降低协调成本。经过调整,发达国家不论大小,政府内阁部门一般在15 20个之间,发展中国家则相对多一些。同时,各国往往还设有数量不等的独立机构和直属机构,以管理某些专业性强的事务。第二,决策与执行分离,设立执行机构。英国的做法是将中央政府各部内部分为两部分:设立核心政策机构,专门负责政策制定;把执行性的部门内设机构成建制地转为若干执行机构,专事政策执行和提供服务,在人事、管理和财务上享有充分自主权。部长与各执行机构主管通过签订协议约定权责关系,保证运行顺畅。澳大利亚、新西兰、新加坡等国也都有类似的做法。第三,注重决策协调,设立非实体性的议事协调机构。例如,许多国家在政府内阁设有一些专门委员会或部际联席会议,虽然不设专门的办事机构,但在政府运行中起着重要作用。
地方分权
在各级政府间纵向关系上,主要趋势是推行地方分权和自治,通常由多届政府不断推进,特别是在单一制国家中往往是政府改革的重头戏。其主要做法是:实行权力下放,中央政府将更多公共事务连带相应的管理权、法规制定权、财政支配权等下放给地方政府,扩大地方自主权,只不过分权的目标、程度、内容和形式有所差别。从成效上看,分权改革调动了地方积极性,地方政府更加负责,更加主动,提供的服务也更加符合地方偏好,促进了政府管理创新,但也出现了中央调控能力减弱、地方保护、地区差别扩大等问题。值得注意的是,尽管许多国家大力推进地方分权,但主要集中在事权上,财政分权上的步子很小,中央和地方的支出比值,发达国家为70:30,发展中国家为85:15,世界平均为65:35。地方支出自主权、征税和借债仍受到严格控制和监管。
引入企业管理方法
当代国外政府改革的一个显著趋势,是通过引入现代企业管理方法、竞争机制和电子信息技术,改造传统的政府管理模式。主要做法有:第一,强调以顾客的需求为导向。第二,采用战略规划管理、全面质量管理、目标管理、成本管理、人力资源管理等企业管理办法,实现政府管理创新;运用电子信息技术特别是网络技术,大力推行电子政务,再造治理模式和工作流程,使政府管理更加高效、透明和民主。第三,推行政府绩效管理和评估,从过分强调规则和过程转向注重结果和绩效,如英国自1979年“雷纳评审”起开始推行政府绩效评估并逐步加以完善,美国自1978年起就开始关注政府绩效管理问题,1993年起在联邦政府正式推行绩效管理和评估,其他国家也纷纷效仿。
以上做法,对政府管理方式产生了深刻影响,对提高效能、降低成本起到很大作用,但同时也存有局限性,受到不少质疑,比如照搬私人部门的管理模式,混淆了公共部门与私人部门的质的区别;绩效导向忽视了公民参与,也妨碍了政府的其他目标等。