伴随着我国社会转型进程的日益深化，国家和社会的治理方式也随之发生转变，正在由传统的人治方式转向现代的法治方式。当然，这一历史进程决不可能一蹴而就，必将经历一个相当长的反复曲折的演进过程。我们知道，早在1997年召开的中共十五大就已明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，之后便一直坚持不懈，直到最近召开的十八大又继往开来，在继续坚持依法治国基本方略的同时，进一步提出“全面推进依法治国”，特别强调“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，这表明中国共产党对依法治国认识的提升，更加坚定了实行依法治国的决心和信心。但是，勿庸讳言，由于诸多原因所致，在我们现实的领导活动中，法治精神的贯彻仍有很大困难和阻力，仍有不少领导者还是习惯于或者倾向于人治，还有一些领导者总是比较喜欢和崇尚人治，我们在这里将此类现象统称之为领导者的“人治偏好”。在现实中，领导者的这种“人治偏好”主要表现为：一是用人问题上的任人唯亲，往往导致用人失误，助长了“买官”“卖官”的腐败风气；二是决策问题上的个人专断，常常导致决策失败，诱发了大量的“首长工程”、“形象工程”；三是领导方式上的权大于法，习惯于“以权代法”、“以言代法”，注重塑造个人的绝对权威，严重损害法律权威；四是工作作风上的唯我独尊，热衷于家长制、“一言堂”，编织个人人身依附关系网，肆意践踏民主制度。笔者认为，领导者的这种“人治偏好”对于我们的工作和事业有着极大的危害，在党中央突出强调全面推进依法治国的今天，决不可等闲视之，亟待认真进行研究并采取有效对策加以防治。
一、领导者人治偏好的现实基础
作为我国现实政治生活中的一种相当普遍的现象，领导者的“人治偏好”必然有其存在的合理性，有其深刻的现实基础和客观条件。我们可以从制度安排、社会条件和政治文化等三个不同的层面加以剖析：
1、领导制度本身存在缺陷，使领导者的人治偏好具有制度上的生存空间。
为什么在我们的领导工作中会长期存在崇尚人治这种不正常的现象？实际上，早在改革开放初期，邓小平就曾对这类问题作过深刻分析，明确指出：一方面，出现这种不正常现象与历史传统有关。“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少”；另一方面，这与我们长期实行的权力过分集中的领导体制有关。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”，因而“容易造成个人专断”。接着，邓小平进一步强调指出：我们在领导工作中出现的这些问题，虽然也与领导人的思想作风有关，但更为重要的在于制度方面的问题。那么，什么是制度？我们的领导制度究竟存在哪些问题？
诺斯认为：“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”。(诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，三联书店2006年版) 一般说来，制度主要包含以下两层含义：一是规章准则，二是权力结构。从这两个方面看，我们现行的领导制度都是有问题的，正是这些制度安排上的缺陷，使领导者的人治偏好有了制度上的生存空间。
一方面，从规章准则来看：我们历来注重实体性制度，忽视程序性和保障性制度。我们历来比较重视建立实体性制度，但对程序性制度和保障性制度则缺乏关注，因而往往使一些很好的制度只能停留于原则规定而难以落到实处。由于权力运作过程缺乏严格的程序设计，结果导致领导者个人操纵的空间很大。正如有的研究者所指出：制度的执行力往往取决于制度的技术含量或制度的细密程度，与可操作的程度成正相关。如果制度设计过于原则化，无异于一幢只有框架的建筑物，非但不能避风挡雨，反而给有关当事者钻制度的空子留下太多的可乘之机。（闾小波：关于建立健全党内议事规则的思考，《中共延安干部学院学报》2011年4期）因此，最近有研究者尖锐提出：“党内民主只有程序化，才能使党内民主具体化并具有可操作性，使党内民主具有持久的渗透力和有效性。实际上非程序化的党内民主不是制度化的民主，而是具有人治色彩的民主，这样的民主只是可有可无的调味品，因此具有极大的不稳定性和主观随意性。”(牟广东：怎样健全党内民主制度体系，《学习时报》2013-01-14)
另一方面，从权力结构来看：长期存在着权力过分集中而缺乏有效的分权与制衡。如上所述，邓小平早在改革初期就非常明确地指出了我国领导制度的“总病根”就在于“权力过分集中”。从制度安排来看，突出的问题是权力结构不够科学合理。应当说现行党章对党委书记的权力也进行了一定的制约和防范，并且还从党内权力授受关系上作了系统安排：党代表大会、全委会、常委会之间是一个层层委托、层层受托的关系，全委会向代表大会负责并接受监督，常委会向全委会负责并接受监督。然而，在目前党内权力运行的实际过程中，由于党的代表大会并不是常任制，因此，全委会无法向代表大会负责，代表大会也无法对党委书记进行监督。于是，党的地方各级委员会作为本地领导核心的法律地位经过层层授权之后，逐步演变成了以党委书记为中心的政治运作过程。加之，党组织内部各职能部门之间的职责和权限不清，也导致对党组织主要负责人的制约乏力。正是在这样的宏观制度背景下，于是便在党内权力运行过程出现了“集中有余、民主不足”的状况，导致了民主集中制的执行带有很大的随意性。例如，最近发生的薄熙来案件再次向我们警示，过分集中的权力会造成多么严重的政治后果和社会危害。
