二、领导者人治偏好的防治思路
1、健全和完善现有领导制度，清除领导者人治偏好赖以生存的制度空间。
正是由于长期以来我国政治生活中的领导权力过分集中，导致了“一把手”现象的普遍存在和人治方式的滋生蔓延，给我们的政治生活造成了一系列严重后果：一些领导者个人凌驾于组织之上，以权谋私，滥用公权，滋生了任人唯亲的歪风邪气，助长了个人拍脑袋决策，放纵了“家长制”、“一言堂”陋规恶习，引发了大量的腐败案件，从而给我们的工作和事业造成了极大的危害。因此，必须从权力结构和规章准则两方面来加强领导制度建设，使领导者的人治偏好失去制度上的生存空间：
第一，要尽快建立科学的权力结构。分权制衡的制度，是今天世界绝大多数国家通行的政治规则。但由于我们的领导体制不存在实质性的分权制衡制度，使“一把手”的权力往往成为难以监督制约的权力，致使领导者的“人治偏好”成为我国政治生活中的一大顽疾。十七大以来，党中央明确提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这就要求科学分解“一把手”的权力，明确界定“一把手”的权限，形成权力结构上的有效制衡机制，这是建立权力运行制约机制的前提和基础。因为假如没有科学的分权结构，在权力结构上依然实行“一把手”的高度集权，那么就根本不可能实现对“一把手”权力的有效制约。第二，要不断完善现有的监督制度。制度监督是对“一把手”监督的可靠保证。制度必须细化，才能实际操作；制度必须落实，才能取得实效。以往我们在“一把手”监督中存在着种种问题，除了制度不够健全的问题之外，还有就是制度执行不力的问题。因此，要以建设刚性的监督制度为关键，确保对“一把手”的监督管理便于实际操作，保证落实到位。例如，在实际工作中，必须坚决落实中央关于党政“一把手”不直接分管人事、财务、基建等工作的制度规定，对重要事项实行决策、执行、监督权相分离，形成相互制衡关系，促进班子成员间的制约和监督。同时， 还要把程序性和保障性制度建设作为监督制度建设的重要环节。譬如说，有必要把选举、决策、公开、监督等主要环节以党内的 “细则”、“意见”、“规定”等形式予以细化和规范，还应进一步把“细则”、“意见”、“规定”等具体操作制度与涉及选举权的任期制、罢免制等，涉及决策权的意见征集制、决策过程与决策执行结果公示制等，涉及监督权的财产申报制、责任追惩制、纪检垂直领导制等保障性制度结合起来。（黄玲丽：“县权公开 ”的现实障碍与破解对策，《云南行政学院学报》2012年3期）
2、改革自上而下的压力型体制，改变领导者人治偏好得以滋生繁衍的社会条件。
随着经济体制改革的不断深入，迫切需要尽快推进政治体制改革，从根本上改变以往长期存在的自上而下的压力型体制。在压力型体制下，下级官员只需对上级领导负责，也必须服从上级，因为他的升迁任免和政治前途都掌握在上级领导手中，这样的权力运行机制必然加剧人治的盛行。而要改变这一点，就必须使领导者手中的权力不仅要对上级领导负责，更重要的是要对广大人民群众负责。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。既然一切权力属于人民，那么一切权力当然应当向人民负责。而要使权力向人民负责，最根本的办法是让人民有权选择领导者。权力来自哪里就要对哪里负责，这既是职业操守，更是生存法则。近日习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。笔者以为，这当然要涉及到各方面的制度，但其中最根本的、也是最基础的制度，应当是民主选举的制度。也就是说，要切实做到“情为民所系，利为民所谋，权为民所用”，其关键还在于“权为民所赋”。因此，要使权力向人民负责而不仅是向上级领导负责，最重要的压力机制，应当是来自人民的选举和罢免。只有这样，才能从权力运行机制上改变领导者的人治偏好，使权力运行走上法治的轨道。因此，应当考虑适时将党内民主和基层民主实践中的竞争性选举由村级、乡镇逐步扩大至县级进行探索，逼迫各级领导者自觉把对上级领导负责和对下面人民群众负责有机地结合起来，从根本上改变领导者人治偏好的社会条件。
3、加强民主文化和法治文化建设，铲除领导者人治偏好赖以滋生的文化土壤。
党的十八大报告强调，法治是治国理政的基本方式。在推进人治社会向法治社会转型的过程中，制度和机制的健全与完善固然是非常重要的，然而，制度并非决定一切的，即便有了好的制度和机制，但如果缺乏相应的文化土壤和国民素养，那么再好的制度机制也未必能够有效发挥作用。正如有的研究者所言： 国家与国民互相依存、互为一体。有什么样的国民，就有什么样的国家。政治体制刚建立的时候可能十全十美，但如果缺乏相应的国民基础，最终也会变得弊漏百出。反之，如果具备良好的国民基础，一种起初存在缺陷和弊端的政体也会在实践中不断变得完善。国民建设是现代国家建设的基础，国民精神是一种更加持久的政治纠错力量。(郭忠华： 未竟的工程——国民建设的历史经验与当代使命， 探索与争鸣 ， 2012年5期 )因此，制度必须与一定的文化习俗、国民素养相对接，才能有效运作和发生效力。
然而，我国两千多年的政治文化传统，本质上是一种人治文化。人治总是与专制政治相联系，而法治总是与民主政治相联系。人治和法治作为两种根本对立的治国方略，生长于两种性质不同的文化土壤：人治体现专制统治精神，而法治体现民主政治精神；人治则意味着掌权者的权威至上，享有不受法律约束的特权，而法治奉行法的权威至上，法律面前人人平等原则。人治与法治相区别的根本特征，在于法治本质上是民主的形式化、程序化、规范化。民主与法治不可分：一方面，法治不能脱离民主，民主是法治的政治前提。我国封建社会历朝历代都有法律制度，但这样的法律不可能成为约束统治者的有效手段，而只能成为统治者奴役人民的暴力机器。另一方面，民主也不能脱离法治，法治是民主的法律保障。没有法治的保证，民主将成为一句空话，其结果不是演化成无序动乱，就是倒退回专制统治。因此，要从根本上防治领导者的人治偏好，就必须大力培育全体社会成员的民主意识和法治精神，营造全面推进依法治国的文化土壤。这就要求我们从以下两方面切实加以努力：一方面，是要大力加强民主文化建设。实践证明，没有民主文化作基础，即使建立了民主的制度也难以巩固，甚至还可能出现被形式化或被潜规则代替的危险。亨廷顿在谈到制度化时，认为制度化就是“组织与程序获得价值和稳定性的过程”。（亨廷顿：《变革社会中的社会秩序》，华夏出版社1989年版第12页）只有当人们把外在的制度规范看作是有价值的，是符合自己内在需要的，并转变为自觉遵守的一种行为模式时，制度本身才可能会真正“获得价值”。(牟广东：怎样健全党内民主制度体系，《学习时报》2013-01-14) 因此，我们在着力完善民主制度体系的同时，应注重民主文化的建设和培育，要用民主的思想观念和价值取向去引导民众，通过基层民主的实践参与过程去训练民众，培育和养成他们当家作主的公民意识和民主素养，从而为民主政治制度奠定深厚的社会基础。另一方面，还要大力加强法治文化建设。要全面推进依法治国，就必须在全社会大力培育和营造与之相适应的法治文化。首先，必须大力破除 “权大还是法大”这样的错误认识，牢固确立“法律至上”、“法律面前人人平等”的法治意识，为依法治国奠定坚实的思想基础。党的十八大报告强调指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。这就比以往更加强烈表达了党对宪法精神的恪守和建设法治国家的决心。其次，各级领导干部必须带头遵守宪法和法律，养成依法办事的行为方式，这是依法治国不可或缺的前提条件。不久前习近平在纪念中华人民共和国宪法公布施行30周年大会的讲话中明确提出：“真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”。如果一旦有党员干部违反了宪法和法律，不管是多大的官，掌多大的权，都必须严肃查处，绳之以法。这样才能真正树立法治的权威，用实践表明执政党依法治国的决心和意志。最后，还要在全社会成员中真正形成崇尚和信守法律的法治精神，努力营造一种新型的社会主义法治文化。法治文化的本质特征是人们对法律的崇尚和信守。因此，必须注重培养民众崇尚法律的意识，遵守法律的意识，运用法律的意识和维护法律的意识，从而在全社会形成一种浓厚的、自觉的法治文化氛围；同时，还要逐步建立健全法治社会下有效的法律实施机制，用法律严格规范政府权力的运作，充分保障公民在政治、经济、社会生活各个领域中的权利得以实现。这样才能营造一个良好的法治环境，从根本上铲除领导者人治思偏好赖以滋生的文化土壤。任中平
