陈道理：香港政体非“三权分立”的客观现实

        文/陈道理

　　香港政体是行政主导还是三权分立，引起社会较大的争议。昨日香港大学陈祖为教授撰文，引述美国政体例子，并与特区政体作比较，得出“三权分立同适用于国家地方政体”，以及“说香港特区不是三权分立，是混淆概念，不符基本法规定”的结论。陈教授学术地位甚高，备受各方尊重，但可惜的是，他的举例并不恰当，最为关键一点即，美国是行联邦制，而中国是行单一制，在单一制之下，中国香港特区是不可能存在类同于美国各州的“三权分立”；而行政主导尽管并非明文规定，却是充分体现了行政权的“主导”地位。

　　陈教授在文章中认为“三权分立的核心意思是权力分散和制衡，这适用于国家政体层面，亦适用于地方政体层面。例如，美国每个州也是三权分立的政体。我们不能说因为某些地方政体不是主权国家，便说三权分立不适用。”

　　诚然，美国各州拥有近乎“次主权”的各类权力以及政治地位，但这是取决于美国根本的立国制度。最显着一点是，美国的总统与州长之间并没有隶属关系，更没有“任命”与“被任命”的关系，各州议会可以拒绝联邦政府的行政命令。美国的国体是联邦制，是一种纵向的分权关系，这与司法、立法与行政的横向三权分立相结合，构成了比较完整的分权政治体系，也践行了“限权政府”的政治理念。事实上，从美国的国名就能看出州长与总统之间的关系，State（州）这个单词本身就有主权的意味，美国是不同的state联合起来的国家。

　　但香港绝非如此，与美国地方的“州”相比，香港是单一制政体下的一个特别行政区，所享有的高度自治权都是来源于中央的授权，特首纵然是地方选举产生，但却需要中央实质任命。香港特区机构设置及其相互关系的决定权、政治体制发展包括普选制度的最终决定权，都是中央所拥有的。一如张晓明早前发言所指出的，香港特区的政体与国家的政体存在密不可分的关系，不仅是特别行政区内部的一种治理体系，也是中央政府对香港特别行政区治理体系的一个组成部分。这种地方政治体制的定位和属性，以及在特别行政区行政、立法、司法三权之上之外存在的中央的权力，也决定了三权分立这种通常建立在主权国家完整权力形态基础上的政治体制，对香港特别行政区顶多只有参考和借鉴价值，而不可能完全适用于香港特别行政区。

　　因此，以美国各州的政体与香港特区的政体作对比，是忽略了根本的国家制度问题，并不准确也是不合适的。这也说明，香港社会对国家认识的不足。

　　陈教授文中还举了四个理由证明观点，包括：特区的行政和立法的权力是分散而置；行政和立法机关人事不重叠；特区的行政和立法机关在管辖范围内部分职权重叠，且互相制衡；特区司法独立是另一符合三权分立的制度。但这些“理由”并不充分，也不足以证明三权分立在香港就是“必然”。

　　首先，行政与立法权“分散而置”，这是当今绝大多数国家地方性政体的“必备”条件，不能说“分散而置”就必定是“三权分立”。事实上，我国的人大、国务院、最高人民法院与检查院，亦是“分散而置”，这能说明中国是“三权分立”？

　　其次，行政和立法机关人事不重叠，这亦非绝对的条件。英国行议会制，其行政与立法机构拥有众多的人员重叠，是否能因此就说英国没有“权力制衡”？肯定特区的行政主导，并不意味着就一定否定了立法与行政相互之间存在显着的有效制衡关系。

　　第三，特区行政权远远大于立法权、处于优势地位，这是不争的事实。例如，特区政府拟订并提出法案、议案，由行政长官向立法会提出，政府拥有的“立法创议权”是行政主导的一大体现；政府提出的法案、议案应当优先列入立法会议程，体现了“行政优先”；立法会议员不能提出涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案、议案，这方面的法案、议案只能由政府提出；立法会通过的法案须经行政长官签署、公布，方能生效，行政长官有权拒绝签署法案，发回立法会重议，甚至在一定条件下可以解散立法会；香港基本法附件二还为立法会规定了一个独特的投票机制，该机制有利于政府提出法案的通过。以及，基本法对立法会及其议员权力的行使作出严格规定，这些受限的权力有：提出动议权、提案权、质询权和弹劾权。

　　综观上述，是否能如此轻易就说“否定三权分立就是混淆概念、不符基本法规定”？事实上，如果强套美国政体于香港特区身上，才是严重不符基本法。总而言之，香港特区政体拥有充分的行政主导特徵，这是客观现实亦是法律所赋予的制度设置。而张晓明将香港政体特点归纳为：“在中央政府直辖之下、实行以行政长官为核心的行政主导、行政与立法既相互制衡又互相配合、司法独立的政治体制”，是对香港情况的客观描述，并非新的“创制”。而强调行政主导，也绝非否定权力制衡，更非强调“凌驾”法律。