二、怎么认识香港基本法关于香港特区行政长官普选的规定
香港基本法第45条规定，“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”“行政长官产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”
2007年12月29日全国人大常委会有关决定规定，“根据香港基本法第45条的规定，在香港特别行政区行政长官实行普选产生的办法时，须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会可参照香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成。提名委员会须按照民主程序提名产生若干名行政长官候选人，由香港特别行政区全体合资格选民普选产生行政长官人选，报中央人民政府任命。”按照上述规定，落实2017年行政长官普选，是落实基本法规定的一项重要内容，是一项宪制责任，我们必须深入地解读基本法和全国人大常委会决定的有关规定，积极开展这项工作。
从法律上来分析，基本法第45条是行政长官产生办法最根本的依据。它规定了行政长官产生的基本方式，即选举或协商产生，由中央人民政府任命；规定了制定行政长官产生办法的基本原则，即根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进原则；还规定了行政长官产生办法的发展方向和目标，即最终达至普选。只要这一条文不作修改，行政长官产生办法都要遵循这条规定，不得偏离。根据基本法第45条和全国人大常委会有关决定，未来行政长官普选的基本安排已经较为明确：
第一，行政长官普选时，需要组成一个有广泛代表性的提名委员会。按照2007年12月全国人大常委会的决定，这个提名委员会可参照目前的选举委员会来组成。
第二，任何符合基本法第44条规定资格的人，即年满40周岁，在香港通常居住连续满20年且在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民，并且符合香港有关法律规定的资格，都可以向提名委员会争取提名，被提名权、被选举权没有不合理的限制。
第三，提名委员会提名是机构提名，也就是说，要在争取提名的人当中，按照民主程序正式提名若干名候选人，供全港合资格选民选举。
第四，根据提名委员会提名产生的行政长官候选人，全体合资格选民均有一人一票的投票权，选出行政长官人选，选举权是普及而平等的。
第五，行政长官人选在香港当地产生后，报中央人民政府任命。
当然，在上面描述的行政长官普选安排框架中，还存在许多细节问题。比如说，怎么规定提名委员会提名的民主程序、提名多少候选人、全港选民一人一票的选举採用什么具体方式等，这些都有待香港社会开展广泛讨论，凝聚共识。但总体上看，基本法规定的行政长官普选安排是公平合理的，与世界各国、各地区的普选没有实质性的差别。行政长官普选时，其候选人要由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名，这是香港基本法规定的行政长官普选制度的一个重要特色。过去几年，尤其是今年初以来，香港社会围绕行政长官普选问题的讨论，主要焦点也在行政长官候选人提名制度上。从目前的情况看，落实基本法规定的行政长官候选人提名制度，主要涉及三个法律问题：
一是怎么理解香港基本法关于“有广泛代表性的提名委员会”的规定，即提名委员会应当怎么产生和组成。2007年12月29日全国人大常委会有关决定规定，提名委员会可参照香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成。这一规定考虑到选举委员会的实践情况和当时香港社会多数意见，在法律上是有充分依据的。
第一，从香港基本法的规定及相关法律文件看，“广泛代表性”一词是有确定含义的。与香港基本法同时通过的《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》第三条规定，香港特区第一届政府推选委员会由香港永久性居民组成，必须具有广泛代表性，并具体规定推选委员会共400人，由四个界别、每个界别各佔25%组成。现行香港基本法附件一规定行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选出，并具体规定选举委员会共1200人，由四个界别、每个界别各300人组成（2010年之前是800人，四个界别、每个界别各200人）。由此可见，上述规定提到的“广泛代表性”体现为推选委员会和选举委员会由工商界等四个界别、每个界别同等比例的成员组成。同一部法律中的同一个用词，除非法律另有规定或根据上下文具有其他含义，应当作出同一理解。按照这一法律解释规则，香港基本法第45条规定的“广泛代表性”一词，应当与附件一和全国人大有关决定规定的“广泛代表性”一词具有同样的含义，这个提名委员会应当由工商、金融界，专业界，劳工、社会服务、宗教等界，立法会议员、区域组织代表、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表等四个界别组成。
第二，香港基本法起草文件也印证了上述观点。1988年4月香港基本法起草委员会公布的《香港基本法（草案）徵求意见稿》附件一对行政长官产生办法列举了五个方案，其中有两个方案主张行政长官人选由普选产生，在如何提名问题上，一个主张由不少于十分之一的立法机关成员提名，一个主张由提名委员会提名，并主张提名委员会的组成为工商、金融界代表25%，专业团体代表25%，劳工、基层、宗教团体代表25%，立法机关议员、区域组织成员、人大代表、政协委员代表25%。香港基本法最终否定了由立法机关提名行政长官候选人的方案，而採纳了由提名委员会提名的方案。这个提名委员会的组成与基本法附件一规定的选举委员会的组成是完全一致的。
第三，从香港基本法起草过程看，曾经出现许多行政长官产生办法的方案，逐步形成两个主要方案，一个是由选举委员会选举产生，一个是由一人一票直接选举产生。香港基本法第45条和附件一的规定，是这两种方案妥协的结果。这个妥协是双层的，第一层妥协是，香港特区成立后头十年行政长官由选举委员会选举产生，此后如有需要，可以修改行政长官产生办法，最终达至普选；第二层妥协是，行政长官实行普选时，将选举委员会变为提名委员会，负责行政长官候选人的提名。因此，行政长官普选时，候选人要由提名委员会提名，是基本法起草过程中香港社会的共识，从立法原意上讲，提名委员会和选举委员会的组成原则是相同的。
二是怎么理解香港基本法关于“提名委员会按民主程序提名”的规定，即提名委员会提名的性质和程式。对于“提名委员会按民主程序提名”的规定，从法律角度可以从三个层次加以分析理解：
第一，“提名委员会”这个概念，清楚表明这是一个机构，行政长官候选人提名权属于这个机构。提名委员会提名行政长官候选人，在性质上是一种机构提名。
第二，由于提名委员会是一个机构，其履行提名行政长官候选人的职责需要“按民主程序”。至于这个“民主程序”是什么，需要在制定行政长官普选办法时加以规定。
第三，怎么规定提名行政长官候选人的“民主程序”，从法律的角度来讲，这种民主程序应当符合三项要求：一是提名委员会所有成员在参与提名时具有同等的权利，二是所有符合法定资格的人都可以向提名委员会争取提名，三是提名结果必须反映提名委员会的集体意志。符合这三项要求的“民主程序”可以有不同的实现方式。过去几年，香港社会已经提出了一些意见和建议，比如，有的意见建议“民主程序”分为两个步骤：一是由若干提名委员会委员提出行政长官候选人的推荐人选，二是在获得推荐的人选中以适当方式提名产生行政长官候选人。这方面需要香港社会深入加以讨论，凝聚共识。
香港社会在讨论行政长官普选问题时，经常与目前的行政长官候选人提名和选举方式进行比较。通过上述分析，我们可以看出两者有很大不同：一是现在的选举委员会及其组成人员具有提名和选举双重职能，提名和选出行政长官都在一个委员会中完成。而将来的提名委员会只具有行政长官候选人的提名职能，至于选举职能则交给了全港合资格选民；二是现在行政长官候选人的提名权是赋予选举委员会委员的，在法律上规定为“不少于150名的选举委员可联合提名行政长官候选人。每名委员只可提出一名候选人。”而行政长官普选时，候选人的提名权是赋予提名委员会的，法律上规定为“提名委员会按民主程序提名”；三是目前的选举委员会作为选举机构，其履行选举行政长官人选职责的民主程序，在基本法附件一中作了明确规定。而将来的提名委员会作为提名机构，在履行职责时要“按民主程序”提名，但基本法中没有对这个民主程序作出具体规定。需要指出的是，将来提名委员会提名行政长官候选人的行为和目前的选举委员会选举行政长官人选的行为，可以肯定会有很大不同，因为在普选情况下，决定谁能当选行政长官的权力在选民手中，提名委员会的提名行为必然深受到选民投票取向的影响。
三是怎么确定行政长官候选人数目。行政长官普选时，提名委员会应提名多少名行政长官候选人，是制定行政长官普选制度时必须明确的一个问题。前面讲到，提名委员会是一个机构，这个机构作出提名决定时，必须明确要提名多少正式候选人。规定候选人数目不属于不合理限制，根据香港实际情况，规定适当的候选人数目，在确保行政长官选举成为真正有竞争的选举的同时，可以避免候选人过多带来的选举程式复杂、选举成本高昂问题，有利于选举在庄严、有序的情况下顺利进行。
