2012年《英国反恐战略（奥运）年度报告》突出了为奥运会提供安全工作的投资收益。国内反恐成功所带来的“收益”，现在将被重新配置以应对来自国外的威胁。
伦敦奥运会和残奥会安保工作是英国政府主持实施的最近历史上最重要的安保行动之一。在政府的反恐年度报告中详细介绍了这次行动的规划和运作。虽然大多数评论员都专注于经过修订的反恐战略（奥运）“预防工作流程”（Prevent Workstream），但是其他的工作流程——追踪（Pursue）、保护（Protect）以及准备（Prepare）——也值得仔细推敲。
一种动态的、多样化的威胁
截止到年度报告发布，在英国还没有发生成功的恐怖袭击事件，考虑到英国目前面临的威胁，这一成果确实来之不易。助理专员斯图尔特·奥斯本（Stuart Osborne）称，恐怖分子潜在的攻击计划可与2005年7月7日伦敦地铁连环爆炸案相媲美。
年度报告承认，尽管全球遭受恐怖袭击的风险已经降低，但是英国在未来仍然面临一种动态的、多样化的威胁。巴基斯坦以及阿富汗-巴基斯坦边境现在对于英国的国家安全至关重要，因为在英国最近的调查中显示，一些年轻的英国人仍然寻求在那儿接受极端主义组织的培训。2011年挪威恐怖袭击事件之后，欧洲各国人民都开始关注来自极右翼恐怖主义的威胁。欧洲各国政府包括英国政府重新评估了来自极右翼恐怖主义的威胁。政治家、学者和广大民众都已经感觉到，来自这些团体的威胁日益增加，在某些情况下，它对英国安全的挑战甚至将类似于伊斯兰恐怖组织。
虽然英国政府的“预防性审查”发现，目前的证据并不支持这一论断，但是右翼团体显然对社区已经构成了威胁——英国学者的学术研究成果支持这种说法的存在。然而，极右翼恐怖主义威胁与来自伊斯兰恐怖主义的威胁没有可比性。2012年，根据反恐法规，仅有5人因为极右翼活动而被捕。
来自非洲西北部伊斯兰恐怖组织的威胁逐步增长，与以前相比，伊斯兰恐怖组织有了更多的自由。最近在阿尔及利亚的攻击表明了其当前的意图和能力。然而，英国反恐界最关注的还是该地区的叙利亚，英国外交大臣在皇家联合军种防务研究所称，“今天，‘基地组织’在世界任何地方都是头号目标。”
自2008年以来，伊斯兰恐怖团体先后绑架超过150名外国公民，其中有13人是英国国民。据统计，迄今为止，“基地”组织分支机构和其他伊斯兰极端主义团体已经积聚了至少6000万美元（3900万英镑），这些资金主要来自于外国公民支付的赎金。绑架原先主要发生在萨赫勒地区。然而，最近在尼日利亚北部针对外国人的绑架事件有所增加，这大部分归咎于恐怖组织“博科圣地”（Boko Haram）的分支机构“安萨鲁”（Ansaru），这种情况在报告中已被确定为“一个更加国际化的议程”。
这篇研究报告重点分析三个关键问题——有关英国未来国家安全的奥运遗产、反恐战略（奥运）的具体细节以及政府的海外反恐努力。
奥运遗产
英国内政大臣特蕾莎·梅（Theresa May）将伦敦奥运会的安保工作描述为这个国家历史上“和平时期最大规模的安保行动”。
政府已确定为额外的治安和比赛安全拨款6亿英镑，预计最终可交付4.75亿英镑。2012年12月，治安和更广泛的比赛安全成本估计为4.55亿英镑。另外，英国政府还向伦敦奥组委（LOCOG）提供了5.53亿英镑用于场地安全，包括基础设施和人员。2013年2月，支出预算减少至4.51亿英镑，这主要是由于伦敦奥组委与私人保安公司杰富仕（G4S）之间达成了和解。
伦敦奥运会加大了政府投入，并对更广泛的安全环境规划产生了重大影响。从2012年2月，凡是有地铁运行到比赛场地的伦敦地铁站，其应急服务通讯能力被优先发展，整个伦敦交通网络引入了英国交通警察武装巡逻。但是，对于英国长期的国家安全这些投资意味着什么呢？
在过去的7年（自2005年奥运会的举办权被授予伦敦市）中，反恐界已经明显受益于额外的投资。通过遍及英国的区域反恐部队（Counter-Terrorism Units），警察、安全和情报机构增加的能力已经能够与更广泛的反恐基础设施的发展相匹配。但是，如同其他国家安全风险发生了变化一样，恐怖主义的威胁也已经改变。因此，关于英国的国家安全如何从奥运安保遗产获益的问题仍然存在，特别是目前反恐优先事项已扩大到包括网络安全和打击有组织犯罪的情况下。反恐资源可能需要转移以支持其他领域，而治安方面将越来越需要资源共享。
反恐战略（奥运）的具体细节
大多数评论员都专注于经过修订的预防工作流程和相对成功的干预方案。然而，反恐战略（奥运）还包括三个其他工作流程——追踪、保护和准备。这些工作流程的具体细节对于英国大赛反恐的成功至关重要。如果没有必要的权力和能力，那么警察、安全和情报机构将无法在英国防止恐怖袭击。因此，如果说，有什么进步值得一提的话，那么以上这些领域将当之无愧。
当然反恐战略（奥运）也不是一帆风顺，例如政府在落实“追踪工作流程”中遇到了严重的挫折，因为该工作流程已经对公民自由和隐私提出了严峻的挑战，并且导致联合政府内的两个党派互相攻击对方。面对议会委员会严厉地批评，《通信数据法案》草案被进行了修订，而《司法和安全条例》草案遭到了下议院议员以及公民自由团体过度的、不必要的谴责。本条例草案积极的一面是，它会通过延伸情报和安全委员会的职权来为情报机构提供更大的监督范围。然而，批评家们围绕证据的提供，引入了“封闭材料程序”（Closed Material Procedures），要求敏感的情报须在法庭聆讯，他们声称，该法案以“国家安全的名义”极大地侵犯了英国公民的个人权利。
经过广泛的论证，联合政府取消了“管制令”（Control Orders），取而代之的是“恐怖主义预防和侦查措施”（Terrorism Prevention and Investigation Measures ，TPIMs）。年度报告表明，增强版“恐怖主义预防和侦查措施”紧急立法草案已经编制，并且经过了立法前审议，以应对特殊情况下出现的问题，这表明如有必要，旧的“管制令”制度可能会重新启用。
“保护工作流程”已经获得了一些重要的成果，包括早在去年已经生效的新的欧盟货物入境制度（EU Inbound Cargo Regime）。然而，英国政府继续与欧盟成员国接洽，寻求在欧盟范围内获得对飞往英国航班的“旅客信息预报”（Advance Passenger Information ，API），欧洲议会目前也正在讨论“乘客姓名记录”（Passenger Name Record ，PNR）管理。然而，在边境线上，政府面临着最复杂的挑战。在英国，边境管理制度已经有了许多变化，包括组建一支单独的边防部队。因为边境署正在疲于应付大量涌入的游客——并积压了数以十万计的审查材料——后来在3月份英国边境署被撤销，其职能并入内政部，而两个新组织将专注于签证制度和移民执法。
政府官员对“准备工作流程”仍然严重关注。“联合应急机构互操作性计划”（Joint Emergency Services Interoperability Programme）仍然应该受到高度重视，因为三家应急机构的互操作性缺乏实质性进展。例如，2006年6月，伦敦议会发表的7/7地铁站爆炸案报告中发现了一个关键问题——应急机构无法与地下沟通。这不是一个新发现——事实上，发表于1988年——18年前的国王十字地铁站（King's Cross Railway Station）火灾官方调查报告已经发现了这个问题。
应急机构在恐怖袭击中发挥了关键作用。然而，它们如何运作才能达到最佳效果，仍然值得人们关注。互操作性计划将确保这三个部门详细了解每个部门的作用以及在事故现场的责任，并对于在紧急情况下如何协作以及迅速、有效地共享信息提出了明确的指导。所有这一切都表明，各级指挥部门都需要更加注重联合训练和演习。
国内和海外
年度报告凸显了英国国内反恐战略的成功与在有限的资源条件下海外反恐努力之间的巨大差距。最近英国在国内反恐的成功，再加上多样化的威胁以及在亚洲、非洲和中东地区重点国家虚弱的政府都表明，英国政府将不得不重新调整海外的反恐努力。考虑到英国公共支出上的约束，资助和支持这种方案将可能需要欧盟和欧盟成员国的一致努力。例如，欧盟委员会已经在寻求为非洲之角和巴基斯坦反暴力极端主义项目提供资金的方式。
去年12月，英国首相戴维·卡梅伦（David Cameron）宣布，部署在阿富汗的英国部队规模将进行削减，到2013年年底，部署人数将减少到5,200人。部队人数的削减符合英国军方的建议，也与2010年里斯本首脑会议上达成的北约战略相一致，国际安全援助部队将继续在阿富汗全国范围内运作。年度报告显示，巴基斯坦和阿富汗-巴基斯坦边境仍然是最重要的反恐重灾区。那么缩编将会对英国国家安全带来什么样的影响呢？
英国安全官员认为“基地”组织核心已经被“掏空”，与9/11恐怖袭击之前几十所完全成熟的训练营地投入使用相比，该组织的训练设施目前保持在最低限度。然而，那儿的一系列恐怖组织（基地组织、巴基斯坦独立运动塔利班组织、以及其他组织）仍然对英国国民保持浓厚的兴趣。国际安全援助部队人员在“N2KL省”（楠格哈尔，努里斯坦，库纳尔和拉格曼）的减少，在未来对西方国家的安全可能产生真正的影响。过去的冲突还没有结束，年度报告强调，未来的不稳定仍然与来自边境的威胁息息相关。
反恐战略(奥运)没有强调海外反恐的重要性，但很显然，随着威胁继续多元化，海外反恐行动需要做出更多的努力。由于许多国家政府的能力有限而导致低劣的管理以及缺乏反恐能力的高风险国家都需要更多、更迫切的关注，所以必须优先考虑整合欧盟、欧盟成员国以及广大国际社会的资源。
财政紧缩的反恐时代
反恐战略（奥运）年度报告突出了英国反恐努力的成功以及政府正面临的持续挑战。在未来几年内，决策者和从业者将可能更深切地感受到这些挑战——不但要减少公共开支，而且资源也不可避免地转移到民政事务，包括打击有组织犯罪和维护网络安全等优先领域。
附录：
2012年英国的恐怖主义活动列表
·在大不列颠因与恐怖主义活动相关共计逮捕245人
· 45人被指控犯有恐怖主义罪行
· 18人因恐怖主义行为被定罪
·截至到2013年1月18日，还有25人等待审判
·在北爱尔兰，发生了33次恐怖袭击事件，被捕246人，其中88人被指控犯有恐怖主义罪行。 知远/吴新建
