文|秋风，北航人文与社会科学高等研究院教授、天则经济研究所理事长
十八届三中全会决定：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“国家治理体系”、“治理能力”两个词在红头文件中第一次出现。
学术界对治理的研究，已有一些年头。治理是针对另外两个概念提出的：统治和政府。统治意味着统治集团以暴力为后盾，控制社会各种资源，以维护某种特定的利益分配结构。统治带有明显的政治倾向性，以阶级斗争为纲的时代就明确宣称，某些阶级应该统治另外一些阶级。治理则是中性的，它强调，国家权力是属于所有人的，因而是公共的。国家权力的运用旨在增进所有国民的利益，而不是以权力转移利益。
治理也经常与政府相对而言。政府的英文词是government，治理的英文词是governance。两者密切相关，而含义大为不同。大政府时代的基本特点就是政府垄断社会管理权，政府是社会秩序形成和维护的单一中心。
治理的基本特征则是多中心。治理的主体有两大类：政府和社会。所谓社会，就是国民在政府之外成立、运作的各种类型的自治性组织，包括商业的、非商业的，全国的、地域的，政治的、非政治的。在国民生活的不同领域、不同层次、不同地域，这些组织生产和分配或多或少的公共品，从而发挥着或大或小的治理作用。这样的社会治理必然是多中心的，无数组织同时具有权威，尽管政府的权威仍是最大的。
治理的概念固然是外国人较早讨论的。但也许，中国人才是最早系统并且长期实施“治理”理念的。中国文明与政治共同体从一开始就是超大规模的，在这样的超大规模政治体中维护健全秩序的唯一有效模式是社会与政府分工、合作的多中心治理。只是，有些统治者没有看到这一点，却反其道而行之。因此，在中国历史上，至少有过两轮周期性变化。
西周、春秋是中国的经典封建制时代。此时，并不存在政府、社会之分。那个时代的基本社会单元是自由人通过契约组成的君臣关系，无数人依赖这种君臣关系联结在一起。当时不存在明晰的政府，也不存在明晰的社会，两者混融在一起。
伴随着礼崩乐坏，从混融的封建治理体系中分化形成了政府。时间在春秋后期、战国初期。由此在东方六国形成了王权制，其特征是强政府、弱社会。
秦国的情势更为糟糕。从秦穆公时代开始，秦人就形成了让“一国之政犹一身之治”的政治目标。商鞅为秦人实现其既定目标提供了政治技术，由此而有了秦国最为彻底的变法运动。
秦孝公-商鞅变法之宗旨是“弱民”，《商君书》说：“民弱，国强；民强，国弱。故有道之国，务在弱民。”据此，商鞅和秦国采取了诸多措施弱民，其中的关键是尽可能摧毁一切社会组织，包括家族。商鞅变法有一条法令：“民有二男以上不分异者，倍其赋”，即儿子成年后，只有一人可与父母共同生活，其他人必须分家，自立门户。因为，家族也是一个社会组织。
