大公网特约评论员 孟立联
新京报载，河北黄骅市委组织部宣布：全市科级干部超过53岁，副科级干部超过52岁的全部提前离岗休养，同时提高三级工资。该市共有62名科级干部被列入名单，其中包括两名“正值政法工作黄金年龄的”司法系统干部。
其实，这并不是黄骅市的发明，也非黄骅市特立独行的政策，而是普遍存在于全国各地的党政机关，尤其是市(州)以下的党政部门，且是在此之前的每次机构改革不能说是通行但是很广泛的做法。笔者所知某副省级城市组织部等三部门不久前联合发文，发文的目的是建立所谓长效机制以解决职数不多与等待升职人数过多的矛盾，规定正处男10年、女8年的提前退休可享受副局级经济待遇(包括工资、医疗保险)。
官多，是党政机关普遍的现象。某副省级城市某单位，实有人员41人，局级领导6人(含非实职领导2人)。正处领导13人(含非实职领导4人)，副处领导9人(含非实职领导5人)，副处及以上领导28人，占在职实有人员近70%。局级等晋升或调整(从不好的单位到好的单位，从权力不大的单位到权力大的单位)，处级等着上局级，一般工作人员则在等待着向处级靠拢。“不想当将军的士兵不是好士兵”，“不想当领导的公务员不是好公务员”。职务职级与工资及其他福利挂钩，且不说工资福利之外的其他灰色收入、社交圈子会受到很大的限制，职务职级上不去，工资福利都在原地踏步，先不说外面的评价不怎么样，即使在家里的地位也许都是每况愈下的。
晋升，总要有职位。没有职位，晋升是不可能的。提前离岗，就是一个腾出职务、职位的好办法。没有好处谁愿意离岗，即使是那些有能力的人，即使是那些离开工作岗位可以另外闯出一片天地的人，只有在提前离开不损失预期收益的情况下才可能实现，何况目前制度与政策环境下的公务员队伍并不完全是优秀的，素质较低的并不是个别的。正是如此，黄骅市出台连升三级的政策，其他地方出台了享受处级、局级甚至部级待遇的政策也就不难理解了。
问题是，地方党委、政府是否有权力制定这样的政策。依照干部管理权限有关规定，地方党委、政府有权决定属于地方党委、政府权力范围内的干部任免，地方党委、政府内设部门有权决定中层及以下干部的任免，但超职数配备干部、超规格配备干部已然成风，除非上级干预，而上级则出于维护下级党委、政府及其领导人的所谓权威很难进行干预，甚至某些超职数配备、超规格配备是在上级默许、默认、追任的。因此，领导干部越配越多，即使是官越来越多、兵越来越少的情况下，提拔能够理解、贯彻、落实新领导人意图、主张、理念的人也势在必行。所以，明知一些提拔不合理，不合规，上级也不会干预，何况不少提拔的人总是与上级的某些关系人物利益相关。由此观之，缺乏领导干部职数配备的刚性规定以及对领导干部职数刚性规定的监督问责，是领导干部越来越多的根本原因，也是地方党委、政府敢于随意、随便调整干部的关键原因，虽然党政机关机构“三定”方案规定了领导干部职数配备，但在实际工作中基本上是形同虚设。正是“三定”方案的虚悬、监督与问责制度的缺失，甚至可能的上、下同流，导致地方党委、政府有时无法无天。
另外一个问题是，为什么会普遍出现提前离岗的现象?如果制度是公平的，政策是公平的，谁晋升谁不晋升，都不是问题，更不是难题。由于职务晋升或职位安排的非制度化影响，比如选人是目前推动工作的重要方式，地方领导人任期结束了新的领导人上任，思路变换了，作风改变了，需要提拔一批执行自己意图的人，“一朝天子一朝臣”大抵反映了这个现实与必要。提拔需要职位，占着职位的人又没有犯什么错误，也没有明显的被人诟病的地方，没有理由免职甚至去职，调整岗位虽然可以解决一些职位，但满足不了领导人更换带来的职位刚性需求。给予好处，提前离岗，便是一个双赢的选择。离岗的人如果在岗，退休时还不一定获得这么多好处，离岗能够获得为什么不为?地方党委、政府通过此举让满意的人进入了岗位，可以顺利地保证自己的意图、主张得到落实，虽然花了钱，但钱又不是自己的，何乐不为，何况还有强大的政绩压力。
不仅如此，平衡的制约和影响也是提前下岗的重要原因。地方党委、政府及其内设机构人员要平衡，派别、政党之间要平衡。公平晋升的前提是制度、环境是公平的，如果制度与环境是不公平的，大量无权、无钱、无背景(资源)的“三无”公务员将会被关在晋升门之外，而这些“三无”公务员大多是有能力、有水平、有技术的，是一个单位或组织、机构事业发展的基本力量。不少“三无”公务员把希望寄托在熬资历上，按照《公务员法》和党政干部选拔任用工作条例等相关规定，资历够了，就可以向上提职提级。如此一来，就是单位内领导干部与非领导干部规模剧增，实职与虚职堆积，享受权利与享受福利平行。客观而言，前述所及某地方三部门联合发文建立长效机制初衷也在这里，为了缓解公务员内部之间的矛盾冲突，为了公务员队伍的稳定。
在一定程度上说，求平衡不仅在地方党委、政府及其内设部门，也在国家在国家机构之间，民主党派、民族与宗教、无党派代表人士都要职务进行平衡安排，不管这些民主党派、民族与宗教人士在参政议政、维护国家稳定、发展经济、和谐社会的贡献。职务安排上的这样座排排、吃果果，虽然多党合作是中国基本的政治制度，但是设计多党合作这个基本政治制度的初衷是求团结，而职务上的这种平衡安排虽然在表面上形成了和衷共济的局面，但在本质上则是这种职务安排上的“大锅饭”使得为人民服务的意识和开拓、创新的事业心弱化，则从根本上动摇了建设中国特色社会主义事业的基础。
同时，这种职务上的平衡安排，还在向非正式职务领域职务渗透，比如人大代表、政协委员，民主党派有自己的界别，民族、宗教界也有自己的界别，而这些界别的候选人则由民主党派、宗教协会自己推荐，形成了职务、非正式职务在党、政内部的循环，促进了权力阶层的产生，打开了权力阶层向资本阶层的通道，资本阶层通过资本争相加入民主党派或争相当人大代表、政协委员，使资本阶层通过这种途径寻求自身利益最大化或自身利益得到保护。
综上所述，提前离岗是党政干部选拔任用制度的衍生品。防止提前离岗，最根本的是要改革干部人事制度。一方面，实行政务官与业务官的分离。政务官实行选任制，任期结束如不能连任，则哪来哪里去。业务官则实行常任制，逐级考核，逐级晋升，有突出贡献的可以越级晋升，也可以转任政务官，如转任后不能连任的则退出公务员队伍。这样，既可以防止政务官的膨胀，也打开了公务员退出的通道。企业、事业单位人员进入公务员队伍只能选任为政务官，常任业务官通过公务员招录进入。另一方面，建立两套公务员薪酬体系。政务官实行年薪制，业务官则实行职位等级制。所有公务员中的业务官都按照相同的标准，不受服务单位层级、权力范围限制，晋升不受指标控制，只受条件约束(条件包括资历与贡献，有突出贡献的可以越级晋升)。如此一来，可以有效地把公务员队伍凝聚在建设有中国特色社会主义事业的旗帜下，做到一心一意谋发展、全心全意为人民服务。
作者系中国睿库研究院研究员
