防止内部人控制必须从长计议
当前我国国有企业监督的各项措施都只能治标不治本，只有制定专门的《国有企业法》，彻底改革国有企业的治理结构，才能解决现实生活中普遍存在的国有企业“内部人控制”现象
文 乔新生 中南财经政法大学廉政研究院 教授 院长
建国以后，国有企业监管体制多次改革，但始终无法解决“内部人控制”的问题。改革开放初期，为了解决国有企业的腐败问题，国务院建立了大型国有企业稽察特派员制度，试图通过向国有大型企业派出稽察特派员，解决国有企业内部乱发福利等问题。可是，这种外部监督毕竟只是权宜之计，一年两次的稽察特派员财务审计，根本无法解决国有企业腐败问题。上个世纪90年代，国有企业包装上市之后，为了防止出现“内部人控制”的问题，借鉴英美国家的经验，在国有企业内部设立了“独立董事”制度，试图通过强化独立董事监督，减少国有企业内部腐败问题，但是，由于“独立董事”通常由董事会聘请，因此，这项制度非但不能解决“内部人控制”的问题，反而使公司的治理成本大幅度增加，独立董事成为腐败的象征。近些年来，中央政府通过加强国家审计，解决国有企业内部审计和独立董事监督不力的问题，但是，从目前的情况来看，国家审计虽然能够发现问题，但这种事后审计根本不足以解决当前国有企业普遍存在的腐败问题。
多年前，包括笔者在内的一些学者提出，中国的国有企业数量多，因此，不能简单地照搬西方国家的公司制度。立法机关必须根据中国的实际情况制定专门的国有企业法，解决国有企业普遍存在的腐败问题。但多少令人感到遗憾的是，全国人大常委会征求各方面意见之后认为，国有企业的首要目的是为了保证国有资产的保值增值，因此，颁布了专门的《企业国有资产法》，从改革资产的监督管理体制出发，试图解决国有资产的保值增值问题。现在看来这种“见物不见人”的立法思路，非但不能解决国有资产的保值增值问题，反而导致国有资产监督管理机制异常混乱。
正确的做法应该是，制定专门的《国有企业法》，从根本上改革国有企业的治理结构，妥善地解决国有企业“内部人控制”问题。在坚持所有权与经营权相对分离的前提下，建立民主监督与市场化管理相统一的治理结构。
具体而言：首先，必须尽快摆脱对《公司法》的依赖，在《国有企业法》中制定专门的国有企业设立登记规则。当前我国公司设立普遍采用准则主义，而国有企业的设立通常采用特许主义。全国人大常委会应当尽快废除我国现行的《全民所有制工业企业法》，取而代之《国有企业法》，对国有企业设立的基本条件作出规定，防止国有企业新瓶装旧酒。铁道部改组为国家铁路总公司时，笔者就曾经指出，如果铁道部直接按照《全民所有制工业企业法》改造成为国有独资公司，那么，非但不能从根本上解决政企分离的问题，反而会衍生出许多新的问题。现在铁路企业职工的工资正在迅速上升，各种福利不断发放，而铁路企业经营的效率并没有发生明显的变化。如果这种局面持续下去，那么，铁路总公司一定会变成国家补贴的重大亏损单位。铁路运输的成本也将会不断增加，而铁路行业国有资产保值增值的目标将会彻底落空。正确的做法应该是，按照特许经营的一般原则，对铁路总公司的经营目标包括国有资产的经营目标作出明确规定，只有在明确承诺符合铁路总公司经营目标的前提下，国务院或者全国人大常委会才能发放专门的牌照，允许国家铁路总公司从事垄断性的经营活动。
其次，必须建立国有企业特殊的治理结构，把民主管理与国有企业的市场化经营结合在一起，从而使国有企业始终沿着预定的目标从事经营活动。当前我国国有企业普遍采用授权经营机制，国有企业的所有权与经营权表面上分离，但实际上合而为一。国家授权国有企业从事资产经营和资本经营活动，在资本经营的过程中，国有企业的负责人不需要对国有企业的所有人负责，因此，很容易出现私分国有资产或者通过关联交易侵吞国有资产的现象。解决这个问题的根本出路就在于，彻底抛弃传统的公司治理结构，建立适合国有企业管理的治理结构。
按照笔者的设想，各级人大常委会应当设立专门的国有企业监督管理委员会，负责遴选国有企业监事会，国有企业的监事会负责在全球范围内选择国有企业的董事，组成国有企业的董事会。董事会必须定期向监事会报告公司的经营情况，而监事会则向各级人大的国有企业监督管理委员会报告国有企业的经营情况。在完善国有资本经营预算机制的基础上，根据国有企业的经营情况，决定国有企业董事会成员的收入水平。如果国有企业经营状况良好，那么，经过国有企业监督管理委员会批准，可以提高国有企业董事会成员的工资收入水平；如果国有企业的经营状况不令人满意，那么，国有企业监督管理委员会可以降低国有企业董事会成员的工资收入水平。总而言之，国有企业的董事会不能自行决定给自己增加工资，当然更不能擅自做主给自己或者企业的职工发放福利。只有建立相互制衡的机制，由各级人大设立的国有企业监督管理委员会决定国有企业职工的工资收入水平，才能避免私分国有资产的现象发生。
可以非常坦率地说，当前我国国有企业监督的各项措施都只能治标不治本，无法从根本上解决国有企业滥发福利的问题。只有制定专门的《国有企业法》，彻底改革国有企业的治理结构，将民主管理引入到国有企业的治理结构之中，由人民代表大会的专门机构负责国有企业职工的工资福利改革问题，才能解决现实生活中普遍存在的国有企业“内部人控制”现象。国有企业改革必须从长计议。
