孔兴洲：坚持行政主导 强化行政主导

　　香港特区实行何种政治体制，事实上基本法已作出了非常详细的规定。行政主导，虽然这四个字没有出现在基本法当中，但同样的，“三权分立”也未在基本法中出现。然而，行政主导的精神原则，却是明确存在于基本法各项条文当中。坚持行政主导不仅是法律的要求，亦是现实的需要。但不可否认的是，由于各种客观与历史原因，行政主导未能充分显现，正因如此，香港特区需要进一步强化这一制度，这也是理顺当前香港各种问题的唯一之途。

　　坚持行政主导，这是香港基本法政治体制的一个重要原则，即香港的行政长官有较高的地位，担任特别行政区的首长和特别行政区政府首长两重职位，具有基本法第四十八条规定的广泛的决策权，这种法律地位和决策权体现了行政主导的原则。萧蔚云教授曾将这种政治体制称之为“行政长官制”。

　　为什么基本法政治体制要规定行政主导，其原因主要有四。第一，根据中英联合声明中国政府对香港的基本方针政策及其附件一，确定行政长官有较高的法律地位和较大的行政决策权;第二，根据香港的历史情况，过去香港实行总督制，总督有很大的权力，香港特别行政区行政长官当然不能有总督那样大的权力，但可有较大的权力，以有利于发挥行政效率;第三，根据香港的现实情况，香港是国际金融贸易中心，要求行政办事有较高的效能，实行行政主导，有利香港经济的发展，有利香港的社会稳定和经济繁荣。

　　正如时任港澳办副主任的陈佐洱在全国人大常委会举行的纪念香港基本法颁布14周年座谈会所指出：“特区政治体制必须以行政为主导，除了这种制度是经实践证明行之有效外，最重要的是，只有行政主导的政治体制，才能做到基本法规定的行政长官对中央负责。无论是立法主导还是三权分立的制度，都无法做到这一点。”这句话已高度概概了行政主导制度的核心要点，事实上，如果依从反对派某些政客所称的“三权分立”，特区如何能够做到符合基本法规定的向中央政府负责?

　　香港当前的行政主导制度，是从港英时代中优化而来。原有的行政主导，实际上是将行政与立法关系的结构和权力的设定，两者集于一身，行政权既在两者关系的结构中处于优势地位，又在两者权力关系中占据主导。当然，行政主导仅仅有优势地位和主导权还是不够的，还要有其他的制度配合。如，当时的行政局(咨询会)的咨询协助;政务官的辅助，公务人员的凝聚力;社会咨询组织的合作等。回归后在基本法规定下，这一制度某些范畴得到继续。但不可否认的是，由于一些客观及历史原因，行政主导未能得到充分体现，这亦是今日不断出现质疑行政主导制度的主要原因。

　　毫无疑问，坚持行政主导，不仅是法律的要求，更是香港特区现实的需要。如何做到加强，需要从多方面入手，这是一个庞大的系统工程，需要社会各界共同努力。

　　一、发挥行政主导作用，有赖于公务人员尤其是问责官员对政府的凝聚力、合作精神、工作效率，构建好以权威为主的等级结构。澳门大学法学院教授骆伟健便曾指出，不论是政府制定政策，还是执行政策，都离不开公务人员。如果公务人员不认同、不支持、不执行政府的政策，具体实施的好政策不可能出台，就是政府有了再好的政策也枉然。主要官员协助行政长官工作，各级公务人员在行政长官和主要官员领导下工作，上级领导下级，下级服从上级。如果没有这种结构性的制度保障，就建立不起权威，内部消耗，公务人员将是一盘散沙。更危险的是，在一盘散沙的情况下，公务人员又掌握了权力，包括在一定范围内制定具体政策，自由裁量解释和执行政策，一定是政出多门，损害政府形象，影响行政效率。

　　二、发挥行政主导作用，妥善处理与立法机关的关系，巩固并强化建制派阵营的“行政立法关系”。行政主导，应该做好与立法的沟通工作，争取多数的支持。虽然不会因得不到立法机关内稳定多数的支持而垮台，但是，没有多数的支持，实行起来会困难重重。政府需要运用各种方法进行沟通，做好公关的工作，诚意协商，化解矛盾。尤其在于，香港特殊的情况之下，特首没有政党背景，缺乏名义上的“执政党”、“执政联盟”。纵使有建制派的议员合作机制，但这一机制未能充分发挥作用，也非一个常态的约束性“机制”。因此，有需要进一步强化这一建制派的议会力量。

　　坚持并强化行政主导，并不意味着影响或破坏特区的司法独立，事实上，当前反对派政客故意将两者作对立关系，目的是要模糊行政权对立法会的主次关系，并以此来强化立法权对行政权的制约。但反对派这种主张或意图是不可能实现的，莫说法律规定无法在短时间内改变，即便是在政治对抗当中，他们也只占立法权中的三分之一而已，没有任何主导地位。因此，当前强化行政主导并非不可能，而是需要各方保持一致共同努力。