崔宁：宪制地位决定港政体特点

　　文|崔宁

　　一石激起千层浪。中联办主任张晓明在基本法研讨会上的讲话，集中论述香港政治体制特点，引发香港社会各界展开争论，掀起一个波澜。全面准确理解基本法是落实深化“一国两制”关键，围绕政治体制而生发的一个认识领域理论战，有益于拨乱反正，在当前无疑具有重大意义。

　　这篇题为《正确认识香港特别行政区政治体制的特点》的讲话，依据基本法制定前后历史事实和基本法条文规定，从历史和现实情况、不同制度的比较等多方面多角度地系统分析阐述了基本法所确立的香港政治体制的特点。这些特点包括：第一，香港特别行政区的政治体制是一种地方性的政治体制。第二，行政长官在特别行政区整个政治体制中处于核心位置。第三，行政管理权相对于立法权处于主导地位。第四，行政与立法权相互制约、相互配合，司法独立。在详细分析了四个特点后，张晓明主任做了画龙点睛的概括：“在中央政府的直辖下，实行以行政长官为核心的行政主导、行政与立法既相互制衡又互相配合、司法独立的政治体制。”他并且说“这一表述也可以简明扼要地概括为行政长官为核心的行政主导体制”，并以“有自主知识产权”的“香港版”比喻，来突出香港政治体制的这些特点。

　　基本法确立行政长官“超然”地位

　　关于香港的政治体制，基本法第四章共有六节合计六十一项条款作了详尽细致的规定。基本法是一部授权法，香港的管治权来源于中央政府，而中央对香港管治的途径和抓手是行政长官，这就决定其处于“核心位置”。从法律上表述就是行政长官具有“双重身份”实行“双负责制”。故此，行政长官在行政机关，立法机关和司法机关之上，具有“超然”的地位。这个地位和权利是中央授予的，基本法中相关条款给予确立并保障之，不容置疑，不容挑战。当然，这个“超然”地位并没有不受法律约束，行政长官作为中央任命的官员和香港社会居民一分子，不可能不执行并遵守基本法和香港各项法律、法规。所谓“皇帝论”“僭建论”“凌驾论”显然是脱离社会整体法律环境的无稽之谈。

　　行政长官“超然”的地位和所担当的统筹全局责任，使得特区三个权力机构中，行政主导不仅必要而且是必须的。否则行政长官的“超然”地位就难以实现，成为无源之水，无本之木。行政主导的制度设计并非新创，很大程度上是沿用了港英时期“惯例”，是取其精华去其糟粕的结果。张晓明主任讲话中，强调行政权相对于立法权处于“主导地位”，指出行政管理权涉及社会方方面面，相对于立法权涵盖面更大，影响更直接，作为更主动，并依据基本法条文规定，列举了行政主导的八项内容，显示行政管理权自身具有的主动性，表明香港特别行政区三权配置中行政权的主导作用。从现行制度安排看，依据基本法规定的立法会职权，虽然包括有批准政府税收和公共开支，对政府工作提出质询，对政府涉及公共利益政策进行辩论等权力，多属于对政府行为的监督和推动政府改善公众利益政策范畴，并不对行政权相较立法权处于主导地位形成阻滞或颠覆性影响。

　　当然，在三权配置中，行政主导并不限制和妨碍“行政权与立法权相互制约、相互配合，司法独立”。正如张晓明主任所说“行政主导并不意味着行政管理权独大，不是说立法会要放弃对行政机关的监察责任，更不会妨碍立法权和司法权的正常行使”。

　　张晓明主任在讲话中，明确指出“香港不实行三权分立的政治体制，回归前不是，回归后也不是”。“三权分立”虽然是资本主义社会一种较为普遍、为人们所熟习的政治制度，但香港宪制地位，行政长官的“超然”和行政主导的重要性，决定了不能照搬其他国家和地区的政治体制，香港过去没有，现在也不可能实行三权分立。

　　香港从来不实行“三权分立”制度

　　在基本法中没有“三权分立”的条文规定，而且此亦非基本法的立法原义，最多只是一些政治势力和一些人的“初衷”。否定“三权分立”的政治制度，没有这样的制度设计，并不是不能面对三权存在的事实，恰恰相反，基本法将中央对香港特区的管辖权中的行政、立法、司法权授予了香港特区，表明这些因素是香港政治制度中最重要的因素。“行政、立法制约、配合，司法独立”这个特点，充分体现了香港政治制度中三者辩证关系。行政长官的“双重身份”和“超然”地位，行政主导，行政立法相互制约又相互配合，以及司法独立运作的特点，为香港的三权关系构筑了有别于内地又不同于西方的有香港特色的独特模式，这个模式符合香港实际，已经以法律的形式法确立下来。

　　从张晓明讲话的论述中可体会到，基本法条文规定和立法原意展现的香港政治体制四个特点，并不是孤立分散的，而是一个完整的统一体，相互依存，环环相扣，缺一不可。其结构三个重要部分：首先是行政长官依法具有“超然”地位，其次是行政主导的体制特点，此外是香港从来不实行“三权分立”，回归前不是，回归后也不是。这三个重要特点都是由香港宪制地位决定的，即香港是中华人民共和国一个特别行政区，是国家一个地方行政区域，其政体只能是地方性政治体制。正是这个宪制地位决定了特首“超然”地位，行政主导和不实行三权分立的特点。