张定淮：特首地位高于三权具宪制依据

　　文|张定淮

　　中联办主任张晓明最近发表讲话，他的“香港不是实行三权分立的政治体制，香港的政治体制，是中央政府直辖下以行政长官为核心的行政主导，特首的地位在三权之上”论述，在香港遭到泛民政治人士激烈攻击，这是一件极为不正常的事。因为香港的政治架构是基本法确定的，而基本法中确实明确对特首的超然地位做出了规定。

　　基本法第43条─“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区首长”，第60条─“香港特别行政区政府的首长是香港特别行政区行政长官”。基本法是香港的宪制性文件。在政治体制章节中的行政长官和行政机关两个部分重复特首地位是绝对不同寻常的，其立法的用意清晰可见，就是要构建以行政长官为核心的政治架构。所以，理直气壮地讲明这个道理，何错之有？张晓明主任的这个讲话是具有充分宪制依据的。

　　特首是中央在港行使权力执行者

　　有人可能提出这样的疑问：基本法中的确有两个条款说明了行政长官是香港特别行政区的首长，但特首的权力是在行政长官的职权上得到了体现，基本法并没有做出对特首职权的专门规定，特首的地位怎么可能在三权之上呢？这个问题确实提得比较专业，而且这种提问似乎能够在一定程度上模糊人们对特首地位认识。尤其是在有人故意用基本法中关于行政和立法之间关系的“相互配合又相互制衡”的条款来说明现实两者关系中“配合不足，制衡有余”的平行权力关系时。因此，在香港有很多人，包括一些学者将香港三个权力主体之间的关系理解为“三权分立”。

　　其实不然。理解基本法对于特首突出的宪制地位规定，除了从行政长官所拥有的强大行政权来理解，还要从特首所承担的两个重大责任来理解。更要着重关注基本法对于三大权力主体权力配置的实际安排。这样就更能说明基本法在立法过程中立法者凸显特首地位高于三权的用意。

　　凡是读过基本法的人，都不难发现，基本法对行政长官职权的权力配置，相对于其他两种权力主体而言是有重大倾斜的。笔者曾于2013年1月8日在《大公报》发表“行政长官应发挥权力倾斜优势”一文，对行政长官相对于其他两个权力主体所具有的权力优势做出了阐述。

　　从基本法所确定的制度层面看，行政长官相对于其他权力而言具有这样一些权力优势：

　　第一，香港特别行政区行政长官具有双重属性，他既是香港特别行政区的“地方首长”，也是香港特别行政区政府的“政府首长”，既对中央人民政府负责，也对香港特别行政区负责。行政长官两个“首长”的法律地位和其所必须承担的“双重责任”使之必须具有相对于其他两个权力主体更大的权力。根据基本法的相关规定，行政长官在香港通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。显然，对特首所规定的两个“负责”的条款，所要求的是特首既要在香港实现高度自治中发挥主导作用，也要成为中央在香港行使权力的执行者。而对于其他两个权力主体而言，是没有这种权力和责任要求的。

　　基本法向行政长官倾斜权力配置

　　第二，是体现在针对对行政长官具有制衡作用的立法会权限的限制上，而对制衡者权力的限制实际上是对被制衡者权力的倾斜。基本法第七十四条明确规定：“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”通过这种对立法会个别议员或议员联名提案权的限制，实际给予了行政长官在上述三个大的方面立法提案准入权。

　　第三，香港是一个法治社会，奉行司法独立，其司法机关行使审判权，终审法院还享有终审权，而特首却拥有依据法定程序任命各级法院法官的权力。

　　由此可见，中央在基本法制定的过程中就决意要通过赋予行政长官实权来实现“行政长官要有实权”的立法原意，而基本法对行政长官倾斜的权力配置就是这一立法原意的制度体现。

　　不错，特首的权力和行政长官的权力确实具有重叠性，但如果就此来说明特首与其他两个权力主体是一种平衡关系，那就没有理解到基本法对于香港权力架构设计的初衷。张晓明主任近期发表这个讲话，就是要提醒香港社会，尽管行政长官和特首权力具有重叠性，但是香港社会应当充分认识到特首地位的特殊性。因为这种认识有利于特区政府有效施政。张晓明主任的讲话遭致香港“泛民”作出如此激烈攻击的情况表明：其内容触及到了特区政府施政困难的症结点。

　　香港回归后，围绕香港的政治体制特征问题的争论始终不断，为什么？需要读者深思。表面上看，这似乎是一个学术争论问题，但就本质而言，却是一个具有深刻政治内涵的问题。中央强调香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导，是要说明行政长官具有“双首长”地位，其在香港整个政治体制的运作中是具有主导作用的。这与张晓明主任的讲话内容不是一样的吗？如果特首地位不高于三权，那么基本法用两个条款说明其地位特殊性的用意何在？

　　（作者为深圳大学港澳基本法研究中心教授，副主任）