宋小庄：香港不实行“三权分立”的法律依据

　　文|宋小庄

　　9月12日，在一个香港基本法的研讨会上，中联办主任张晓明发表《正确认识香港特区政治体制的特点》的演讲。他认为，香港特区的政治体制是在中央政府直辖之下得以行政长官为核心的行政主导体制，从来不实行三权分立。这是对香港基本法的正确解读。

　　香港社会却存在误区，以为香港有行政、立法、司法三个政权机构的配置，又实行普通法，就一定是三权分立。有些反对派政界人士还胡说什么，香港回归前就实行三权分立；英国也实行三权分立，实行普通法的国家都实行三权分立；如果不实行三权分立，行政长官就是皇帝、无法无天云云。

　　这是对什么是三权分立不理解，对香港特区不实行三权分立不理解，对回归以来正确解读基本法的宣传教育不足的缘故。但也有些人是别有用心、乘机炒作、蛊惑人心的，试图蒙蔽群众，特别是没有宪法学知识的群众。

　　什么是三权分立？有三个必要条件，必须同时满足，才算三权分立，但只要有任何一个条件不满足，就不是三权分立。三个条件举例分述如下：

　　（一）行政、立法、司法三大机构的成员互不兼任，互不统属。美国符合这个条件。英国不符合这个条件，英国的内阁成员（政府要员）都是议员，在成立最高法院之前，英国的上议院的法庭和议会并不分开，所以英国不实行三权分立，英国的学者都是这样认为的。香港回归前，港督兼任立法局主席，所以也不是三权分立。在彭定康担任末代总督期间，他不兼任立法会主席，废除两局议员办事处，企图改变原来的行政主导制，引发了中英在后过渡期的重大争议。回归后，根据香港基本法的规定，有立法会议员担任行政会议成员，就不是三权分立。

　　（二）三权分立体制要求三权相互制衡，任何一权受到其他两权的制衡，不强调三权合作，但政府首脑不得解散国会；国会可以提出弹劾案，但不得提出不信任案。也就是说，行政受到立法、司法的制衡；立法受到行政、司法的制衡；司法受到行政、立法的制衡，但有一定限度。美国符合这个条件。英国实行议会至上，议会可以节制行政、司法，内阁首相可以解散下议院，不符合三权分立的条件。香港回归前，实行行政至上的行政主导体制，立法局只是总督的立法咨询机构，总督可以解散立法局，也不符合三权分立。回归后，根据香港基本法的规定，行政长官可以解散立法会，但有限制；有部分立法会议员担任行政会议成员，体现行政立法的配合，也不符合三权分立。

　　（三）三权分立体制是平面型的，在纵向上没有任何制衡的机构。美国符合这个条件，在美国，总统、国会、最高法院是平面型的，互不兼任，相互制衡，在三者之上没有更高的权力机构。英国也是平面型的，但议会的权力比行政、司法为高，也不是三权分立。香港回归前，总督可以制衡立法局，而英国政府包括外交和联邦事务大臣可以制衡总督，都不符合三权分立。回归后，根据香港基本法的规定，行政长官向中央政府负责，中央政府任命主要官员，全国人大常委会可以发回提交备案的香港特区条例，全国人大常委会可以通过解释香港基本法纠正特区法院解释香港基本法的失误。这都不是三权分立的安排。

　　然而，不是三权分立，并不是不能制衡行政长官。行政长官不是皇帝，在地方和中央都有制衡的机制如下：

　　一、立法会的制衡，有三个方面：一是香港基本法第48条第（11）项规定的立法会的调查，但行政长官有理由可以拒绝调查。二是香港基本法第52条第（2）、（3）项规定的条件迫使行政长官辞职，但涉及的行政长官拒签法案和立法会否决财政预算案和重要法案的条件必须具备。三是香港基本法第73条第（9）项规定的弹劾，但要经过联合动议、调查委员会调查指控成立、全体议员三分之二多数通过弹劾。通过后，还要报请中央政府决定。

　　二、中央政府的制衡。根据香港基本法第45条第1款的规定，通过选举或协商产生的行政长官要有中央政府任命，在法理上，任命权包括不任命权和罢免权。香港社会有意见认为香港基本法没有授予中央对行政长官的罢免权是错误的。美国有判例为证，在Myers v United States（1926）一案[272U.S.52，47S，Ct.21，71L.Ed.160（1926）.]中，尽管美国总统未按法定程式事先得到参议院同意，在任期未届满时，就免除邮政部长的职务，美国宪法也未明确授予总统对各部长的免职权，但美国最高法院多数大法官认为总统不违宪，要求总统事先得到参议院同意才能罢免部长的国会立法才违宪。对于“纯行政官员”，总统的免职权是“与任命权伴随而来的”，是默示性的，是不能分离的。

　　香港社会还误认香港基本法未授予中央政府对行政长官罢免权，中央政府要行使罢免权必须要有香港基本法第79条和第52条明文规定的前提条件：1、因严重违法或渎职经立法会弹劾；2、因严重疾病或其他原因无力履行职务；3、因未能按法定程式通过法案而解散立法会，重选的立法会仍以三分之二通过原案而行政长官仍拒绝签署；4、因未能按法定程式通过财政预算案和其他重要法案而解散立法会，而重选的立法会又拒绝通过原案。上述情况下，中央政府当然可以将行政长官免职。但不是只有在上述情况下，中央政府才能行使免职权。

　　由于行政长官对中央政府负责，中央的罢免权不依赖于立法会弹劾案是否成功，而是伴随任命权而来。只是任命的前提是行政长官候选人竞选成功，罢免却没有前提，只要任命者认为被任命者不称职，就可以罢免。相反，立法会对行政长官弹劾案的实现，仍有待于中央决定。当然，一旦行政长官被立法会弹劾成功，除非有特殊考虑，中央通常不会有与立法会完全相反的决定。

　　（作者为资深评论员、法学博士）