（二）打破城乡二元经济结构，加快新疆城乡一体化进程
在构建和谐新疆、全面建设小康社会、实现现代化进程中，城市离不开农村，农村也离不开城市。打破城乡二元经济结构，实现城乡一体化，势在必行。
第一、统筹农业与工业发展，推进农业产业化和农村工业化。一是工业要逐步反哺农业，为农业提供支持和服务。二是积极推进农业产业化，加快农村二、三产业发展。三是要整合城市工业和农村工业的发展战略，实现一体化发展。
第二，统筹城镇与农村发展，积极转移农村人口。拓展农村生产力重要“载体”的小城镇建设。这是与工业化相伴随的历史进程，改变过去特殊历史条件和经济体制下城镇化滞后于工业化的状况，加快城镇化发展，促进城镇化与工业化协调发展，通过加快城镇化来转移农村富余劳动力，通过减少农民来富裕农民。
第三，统筹城乡发展，合理配置城乡资源。统筹城乡经济社会发展必须遵循市场经济规律，发挥市场在资源配置中的基础性作用。要按照建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求，加快发展和培育城乡一体化的商品市场和要素市场，建立健全城乡统一的市场网络。建立以政府为主导，金融机构、企业、农民、民间资本等多元化的农业投入体系，大力推动社会公众资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射。
（三）全面推进城市化进程是解决“三农”问题的重中之重，是现代化过程中最深刻的制度变革和社会转型
城市化是一种社会经济现象，其本质是乡村城市化，它包括同时发生的两个过程：（1）农业人口向非农业产业转移，向城镇集中，城镇人口和城镇数量逐渐增加。（2）农村生产、生活质量的逐步城市化。因此，新疆城市化的进程也将不仅仅是农业人口转移、城镇空间规模扩大、设施完善的过程，还包括城市经济关系、生活方式、价值观念的逐步渗透过程，这将意味着生产要素的集聚、工业化的生产方式转变、乡村人口向城市的集聚、资源配置方式的优化以及经济结构演进等一系列过程的协同运作和综合发展。
城镇化是新疆城乡结构调整的“枢纽”。城镇化发展步骤是：近期，新疆经济发展的重点区域是天山北坡经济带，即以乌鲁木齐市为核心，以吐一乌一大高等级公路、乌一奎高速公路和北疆铁路为发展转的天山北坡城镇密集地带；北疆重点发展乌鲁木齐、克拉玛依、奎—独—乌、石河子、伊宁、昌吉等中心城市或城市区域，南疆优先发展库尔勒、喀什、哈密、阿克苏等中心城市；到2010年，乌昌城市群初具规模，北疆区域经济点轴开发模式形成，南疆区域经济增长极初步形成。远期，乌鲁木齐都市圈具备现代化国际商贸城市的主要特征，以乌鲁木齐等大城市和伊宁等区域性中心城市为依托的北疆城镇密集地带成为自治区区域经济发展的主体，南疆以库尔勒等区域性中心城市为依托点轴式开发模式。
要深化行政管理体制改革，适当进行行政区划整合。建立规模较大的新的行政建制，撤销昌吉州，并入大乌鲁木齐，打造乌鲁木齐都市经济圈，形成天山北坡经济带的核心。撤销伊犁州，成立伊犁市，将州辖行政区域整体由市管辖；撤销巴州，将其辖区整体并入库尔勒市，在新疆构建三个特大城市，撤销消一批地区（州）如阿克苏、喀什、吐鲁番、哈密等一级政府行政机构，实行市辖县，以加强区域中心城市的吸引和辐射功能。将石河子、奎屯、克拉玛依、阿克苏、喀什、吐鲁番等建成大城市，将哈密、和田、阿图什、博乐、塔城、阿尔泰建成区域中心城市，将兵团所辖师整体并入区域中心城区，将兵团农工转为市民，团部机关整体迁入所在地城市。新增15—20个县级城市。整合撤并乡镇，将现有乡镇撤并一半左右，并逐步推行乡镇自治，撤销乡级政府，成立乡公所，大规模精简基层，为农民减负，消除城市中的村庄现象，将城市近郊农村撤村建居。三个特大城市人口平均200—250万人，6个大城市平均人口80—100万以上，区域中心城市平均人口20万人，县级市人口5—10万人，到2050年，新疆城市化率可达70—75%。
（四）从宏观政策层面上，改变现行国民收入分配格局，统一税制，财政金融工具向“三农”倾斜
在流通体制、投融资体制、税费体制、土地征用制度、农村金融体制改革上应有新的突破。
1、加快投融资体制改革。改善市场环境，充分发挥市场在资金要素配置中的调节作用。
改善投融资的政策环境和服务环境，改革投资决策体制和投资管理方式，建立企业自主决策，自担风险，银行独立审贷、政府间接调控的体制和严格的政府投资项目建设监督和风险责任约束机制。依靠市场的力量多渠道筹集吸引资金，激活和调动民间资金投入的体制和机制。让企业成为投资主体，允许企业的一次分配和国民经济的二次分配向个人倾斜。积极培育和发展更加开放的投资市场。
2、运用财税政策促进区域经济发展
加大中央对新疆的财政转移支付力度，转移支付的额度要充分考虑区域经济的发展水平、人口数量、教育状况、人均税收水平。在税源的划分上多划分一些地方财政收入，将共享税留成地方比例增大，特别是提高落后地区对增值税的分享比例和税收增长返还比例，提高落后地区中央企业所得税的留成比例，增加落后地区自我积累和自我发展的能力。在积极政策上，应调整税负结构，增加对落后地区的税收优惠，实行差别税率，以减轻落后地区的税负。因此以对落后地区实行差别增值税率，增值税率应按低于17%的税率征收，落后地区企业所得税税率应低于发达地区企业所有税税率的战略。为鼓励欠发达地区人才的逆向流动，可采取免征或少征个人所得税，用于加快邮电、通讯、交通、科学、教育等基础设施等公共产品建设。适度调高资源税的税率，并扩大征收范围，开征协调发展税，实行差别税率和利率政策，实行区域性税收优惠政策。
充分发挥财政杠杆作用，加大国家财政直接投资和财政补贴的力度。通过国家预算，加大对公益性项目的配套补助，治理和改善生态环境的专项补助以及扶持高新技术企业、少数民族企业的贷款贴息，对到西部地区办企业的投资者给予投资补贴。通过政府担保、财政贴息的办法发行“西部企业债券”筹集资金用于西部能源、原材料等大型骨干企业的发展。
3、进一步强化政府宏观调控。
树立协调发展、全面发展、可持续发展的发展观，以人为本，在经济发展的基础上实现社会全面发展。削减政府直接干预经济的职能，增强对经济运行的监控、完善社会保障、提供信息服务等新的职能。
4、完善财政支持农业政策，基础设施投资要向农村倾斜。
今后长期建设国债要加大对农村公共设施投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。国家、自治区财政的预算内投资也需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。力争通过政府投资力度的加大，在未来五年内使新疆农村水、电、路等基础设施有一个根本的飞跃。今后农业财政支持政策的一个基本取向是：采取有效措施，加大对农业和农村基础设施和重大农业开发项目投资。根据世贸组织（WTO）的“绿箱政策”和“黄箱政策”把财政用于农业支出的比重调整到占财政总支出的10% 以上，采取每年比例递增，尽快结束“取大于予”，逐步实现工业反哺农业。力争在“十一五”期末将这一比重由现在的10%提高到15%。建议国家自治区财政从每年新增财力分配中切出25%的份额用于农业，这是强化农业投入的一条重要措施。建议尽快出台农业投资法，将各级政府支农行为纳入法律规范。
5、调整农村基础教育投入的分配政策。
需着力调整中央和自治区教育投入结构，进一步加大中央和自治区级整体基础教育投入比重，改变现行重高等教育、轻基础教育的不合理状况。“十一五”期间中央和自治区级在每年新增的教育投入总量中，拿出至少一半左右的资金用于基础教育。当然，从我国国情新疆区情分析，无论是现在还是将来，县级都是农村基础教育投入的重要力量。需要着力推进县级公共支出改革，进一步调整和优化县级财政支出结构，从而提高县级支持农村基础教育的能力和保障程度。
6、明确农村金融发展的政策取向。
建议加大金融支农的力度，全面推行农户小额信用贷款和农户联保贷款方式，简化贷款手续，方便农民借款，使农户种养业贷款需求基本得到解决；要积极配合农业产业结构调整,有选择地支持高科技农业、高附加值农产品和出口创汇农业，支持农民扩大种养业规模，提高专业化水平；要积极创新信贷业务，发展农民子女教育、住房、农村交通运输、生活大件消费品等消费性贷款。
7、进一步加大农村反贫困的政策支持力度。
国家、自治区需要进一步加大对农村反贫困的政策支持力度，以逐步降低贫困率，使农村贫困人口尽快脱贫，分享国家改革和发展的成果。要继续搞好扶贫开发，重点放在南疆四地州和北疆高寒贫苦地区，更多地争取国家的投入，在项目、资金投入和政策措施上给予倾斜。
(五)从制度层面上，从根本上改变现行户籍制度和社会保障制度，创新土地流转制度，搭建城乡居民自由流动迁徙的制度平台和公平合理的人文环境
1.加快土地流转制度的创新，促进土地流动，实现土地资源优化配置。
完善土地承包使用流转制度，在保持土地乡村农民集体制度和稳定家庭承包经营权长期不变的前提下，坚持农民自愿的原则，实行土地使用权的再度转化，即通过市场机制采取多种形式实现土地使用权自内有偿转让，使土地向种养大户和农业产业化龙头企业集中，形成成片集中的合理经营规模，农民可以外享有土地收益，同时也为工商资本进入农业创造前提条件，促进土地适度规模经营，提高农业的劳动生产率。
2.建立农村剩余劳动力有效流动和转移的制度框架。
必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的合理流动。首先要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理限制。一些大中城市为了保证城市居民就业，限制农民进入的行业和工种。农民外出就业要办理名目繁多的证件，面向外出打工农民的收费也过多、过滥。一些地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法。要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。要坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法。其次，允许农民自由进城。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。
3.建立覆盖城乡的社会保障体制是解决“三农”问题确保新疆城乡社会和谐的核心制度。
社会保障体制在新疆城镇中已基本确立，但在新疆广大农村,体现公平原则的农村社会保障制度还基本没有建立起来。农村社会保障制度这一核心制度条件的缺失，必然使农村劳动力、土地等要素的市场化进程面临一系列深层制度约束，必然使市场配置资源的基础性作用难以发挥；必然使全面建立和完善农村社会主义市场经济体制努力的成效不尽如人意。这也是新疆农民虽然早已成为市场经济主体，应该必然发生的土地经营权流转、经营规模的扩大、市场组织的发育、农业产业化的发展等经济进程，长期没有达到预期程度的重要制度原因，这也是“三农”问题越来越严重的深刻根源。加快农村社会养老保险制度建设，是解决好农村市场经济体制和现代化建设的基础性、关键性问题，是完善农村社会主义市场经济体制的最佳突破口，是从根本上破解“三农问题”的制度前提，要真正解决新疆的“三农问题”，必须以农村社会养老保险制度为重点的社会保障制度取代传统的土地保障，通过社会保障制度的建设，将国家和社会的控制和稳定机制延伸到社会成员的家庭和个人生活中去，在更高的起点上为农业和农村现代化以致整个新疆的现代化构筑起更坚固、更平滑的制度平台。从今后一个时期看，在建立进城农民和转移到二、三产业的农民的社会保障制度的同时，最紧迫的是需要推进农村社会养老保障事业。
4.打破城乡二元分割的户籍壁垒是协调新疆城乡经济社会关系促进人的全面发展的根本性制度。
目前新疆现行的户籍管理制度，依然用行政手段对农村人口进城和从小城市迁入大城市进行严格控制，对新疆城乡一体化市场经济体制的形成和发展构成巨大的阻碍。
如果不动这一根本性制度，别的制度改革就无从谈起。要通过户籍制度改革彻底改变户口的二元结构，取消户口歧视，使每一个新疆公民在户口登记制度面前一律平等，不因性别、年龄、职业、教育程度、居住地点等而有所不同。户口登记一律按新疆居民登记，农民只是一种职业上的称谓，而不是身份的象征。目前，小城镇户籍制度改革已全面推开，江苏、浙江、湖南、福建、山东、广东及深圳等省市已全部取消城乡户口区别，统一实行居民户口，上海、北京、天津等大城市户籍制度改革也有了较大的动作，实行了户籍向人才倾斜政策。乌鲁木齐市为消灭“城中村”现象，将8万农民一次性转为城镇户口。事实表明，放开户口后并没有产生消极影响。笔者认为新疆大刀阔斧地进行户籍改革实行统一的新疆居民户口的时机已经成熟。
在改革户籍制度的同时，剥离户籍制度的其他管理功能，取消城镇居民凭借城镇户口享受在就业、教育、住房、社会保障等方面的优先权，政府不再对城镇人口实行“包下来”的政策，转而实行准入制度。只要具备相应条件，就可以享受相应的待遇，农村居民与城镇居民的差异是居住地的差异，他们的公民身份、人格地位，在社会公共物品面前，在市场经济运作机制中是平等无差异的。
户籍制度改革要以最终实现在我国的迁徙自由和居住自由为目标，其中实现农民在城镇化方面的自由是需要解决的主要矛盾。城乡二元的户籍制度改革应随着城乡二元经济结构的改变而走向户籍一元化。
（六）不断深化改革，构建有利于城乡和谐发展的有效机制
1、加快政府转型，加强城乡公共服务和社会管理职能
明确政府公共职能主要是在非市场领域或市场本身无力调节的领域充分发挥政府作用。一是加强宏观调控和市场监管，促进和完善公平、规范的市场竞争秩序，创造良好的城乡经济运行环境。二是协调城乡经济与社会发展的关系，加强城乡公共基础设施建设、义务教育、科技基础研究、生态和环境保护，为社会提供市场机制所不能提供的公共产品和服务。三是完善政府行为的监督机制，提高政府决策的透明度、程序化，建立和完善信息公开发布制度，提高市场主体依据政策信息自主决策的能力。四是继续深化行政审批制度改革，建立和完善专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任追究制度，推动政府管理方式创新，提高政府管理效率。
2、发挥公共财政职能，加大城乡社会事业改革力度
新增财力重点投向“三农”、社会公共事业、支持落后地区发展和安排困难群众生产生活。一是积极扩大就业。二是完善城镇职工基本医疗保险制度。三是完善失业保险制度。四是发展社会福利事业，关心弱势群体。
3、合理调整城乡分配关系，注重社会公平
不断增加城乡居民收入。多渠道增加城乡居民收入，积极扩大中等收入群体比重，提高低收入者收入水平；拓宽农民增收渠道，继续推进劳务输出，构建农民增收的长效机制。建立社会公平保障机制。综合运用财政、信贷、就业、扶贫开发、法律援助等手段，把城乡、地区、贫富差距调控在社会可承受的范围之内；调节收入分配制度，努力缓解社会成员收入分配差距扩大的趋势，保证社会长治久安。
切实解决困难群众的生产生活问题，加快建立救助协调机制。重点帮助失业职工、失地农民、拆迁居民和贫困家庭解决生产生活困难，逐步解决看病难、上学难问题。把政府救济和社会救助结合起来，倡导各类社会组织和社会成员参与慈善事业。
