党的十七届三中全会明确提出了建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要目标，为我国从根本上消除城乡二元经济社会结构指明了前进的方向。严重失衡的城乡关系已成为摆在社会经济发展中一道无法回避非跨越不可的天堑，成为制约构建和谐社会、全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的最大瓶颈。解决不好这些问题，经济社会的发展就会受到遏制甚至衰退，倾斜的天平就会引起强震带，就会严重影响国家政局的稳定。因为城乡关系问题不单单是一个经济问题，而且是一个十分尖锐的政治问题，是摆在我们面前非解决不可的大经济大社会大政治问题，它关系到对现存社会制度的正义性判断。因此必须彻底解决长期以来我国经济社会发展的城乡二元结构问题，建立起社会主义市场经济条件下城乡经济社会一体化协调发展的机制，而城乡一体化是解决“三农”问题、改变二元经济结构、缩小城乡差别的最关键途径，它直接关系到新疆社会的和谐和经济的可持续发展。这既是全面建设小康社会的基本要求，也是构建社会主义和谐新疆的重大举措。
一、新疆城乡一体化发展面临的突出矛盾和问题
从宏观角度观察，尽管新疆农村社会经济改革发展取得显著成效，但当前新疆城乡之间关系尚未理顺，国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有根本改观，即是说新疆总体改革发展的成果在城乡之间的分配有失均衡。现就其主要矛盾和问题作些概略分析。
(一)新疆产业结构变动和就业结构变动不协调，城市化进程迟缓，大量劳动力滞留农村。改革开放以来，新疆产业结构的变化方向虽然符合结构不断向高级化演进的国际趋势，但一、二产业明显落后于全国水平。2007年，三次产业比重演变为17.8、46.8、35.4；其中一产比全国水平高6.5个百分点，二产业比全国水平低1.8个百分点，第三产业就业比重虽逐年上升，但就业结构变化明显滞后于产业结构变化。目前新疆第三产业从业人员还不到全部从业人员的1/3，而发达国家第三产业就业比重大都在60%以上，可见，新疆第三产业的就业水平不但远远落后于发达国家，也滞后于自身的经济发展水平。加快农业劳动力向非农产业转移的大课题，任重而道远。
由于就业结构变化与产业结构不同步，由此导致新疆城市化进程滞后，城乡关系不协调。2007年新疆城市化水平只有39.2%，在全国的位次也后移了8位，成为全国城市化进程最慢的省区。低于全国平均水平5.8个百分点，低于世界平均水平16个百分点。
(二)宏观收入分配失衡，新疆城乡居民收入差距偏大
城乡收入差距持续拉大。2007年，全区城镇居民人均可支配收入10313元，农民人均纯收入3183元，农民收入不及城镇居民收入的1/3，比1990年下降21个百分点，城乡居民收入差距从1990年的1.92∶1扩大到2007年的3.24∶1。如果考虑到城镇居民获得的各种转移支付和补贴等，实际收入的差距则约达5倍。城乡居民内部收入差距持续拉大，贫富不均的问题十分突出。城镇居民最高收入户与最低收入户人均收入之比为8.1∶1，农村居民为29.4∶1。仅从城镇居民分析，高收入家庭收入增长明显快于低收入家庭，财富越来越快地向少数富人聚集。
（三）新疆区域内城乡经济发展差距明显扩大，经济与环境之间矛盾日益突出。
从区域内的对比分析可以看出：新疆区域内经济发展不平衡，南疆地区、北疆地区存在较大差距；南疆地区自然条件恶劣，水资源较少，生态环境脆弱，沙漠面积较大，基础设施落后；南疆地区产业结构层次低，工业化水平低，严重制约了经济的发展；过度的土地开发，加剧了土地的盐碱化和沙漠化，人地矛盾突出。而北疆以天山北坡经济带为例，人口仅占全疆的23.1%，生产总值却占了52.2强，财政收入占了46.9%，其中各项税收占了54.3%。
(四)新疆城乡之间社会发展诸方面存在的重大差距
新疆城乡不仅经济差距较大，在社会发展方面也严重失衡，就全区看，农村经济社会发展大大落后于城市；就农村看，社会发展又大大落后于经济发展。一是新疆城乡教育发展的差距。城乡居民受教育程度差别很大。全区县级以下(包括县本级)人口的平均受教育年限为6.23年，而城市为8.68年；城镇每万人拥有的大专及以上人口是农村的8.5倍。在农村还有7%左右的人口听不到广播、看不到电视，科技、教育、文化、体育等大大落后于城市。农民在经济上被边缘化的同时，在社会和文化上也被边缘化。二是新疆城乡医疗卫生发展水平的差距。城乡卫生资源差异明显。城镇居民基本上可以享受公费医疗或在医疗保险制度覆盖范围之内。而相当数量的农民基本上处于一种“小病不看，大病看不起，看大病即意味着倾家荡产”的状况。三是新疆就业再就业形势严峻，城乡社会保障差距巨大。尽管自2000年以来，全区每年新安排城镇就业再就业30万人以上，而相对于农村剩余劳动力每年需转移到城镇就业约为25万人，每年数十万区外流入的外来人员中有近一半以上需在城镇就业，而新创造的就业机会有限，就业矛盾十分突出。社会保障体系不健全城市居民大多可以享受现代社会保障制度(尽管仍不十分完善)，包括养老保险、医疗保险、失业保险、还有国有企业下岗职工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占人口60%的农民基本上被排斥在现代社会保障体系之外。
(五)分区域看，城乡之间经济社会发展的差别越往西越大，新疆与东部城乡经济社会发展差距越来越大。
1.新疆城乡经济发展与东部的差距一是人均收入差距。我国是世界上经济和社会发展差距最大的国家之一，表现为“一个中国、四个世界”。新疆整体上属于中国的第三世界，但南疆三地州、边远农牧区仍属于第四世界。2007年新疆城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别比全国水平低3473元和957元，特别是农民人均纯收入由1980年的全国第10位跌到第28位，城市居民可支配收入比上海市低13310元；1978年职工平均工资高于全国及东部地区，比上海市高45元，到2007年上海已比新疆多的27876元，再加工资外收入，差距则更大，真可谓今非昔比。二是经济增长速度差距。1979—2007年，新疆GDP年均增长10.1%，比经济增长最快的前五位广东、浙江、福建、江苏、山东分别低3.2、2.9、2.8、2.2和1.5个百分点。特别是实施西部大开发的1998—2002年，新疆GDP年均增速进一步降至7.8%，其中1998、2006年居全国倒数第1，2001、2002、2007年均为倒数第2。出现了西部大开发，新疆经济发展反而减缓的奇怪现象，值得我们反思。 三是经济实力差距。从经济发展总量看，新疆GDP总量位居全国第25位，与广东、江苏、山东、浙江、上海等东部省市的差距分别扩大到7.3倍、6.7倍、6.6倍、4.8倍和3.4倍。从综合竞争力看，新疆地区竞争力均居第25位，基础设施竞争力位居第26位，生态环境竞争力位居第27位，表明新疆在全国不具有竞争优势。经济增长和对外开放之间的不和谐
2.新疆城乡经济发展落后于西部主要省区与西部省区相比，1979—1995年，新疆经济发展速度在西部处于领先水平，特别是“八五”时期，GDP年均增长率分别比陕西、甘肃、内蒙古快2.1、1.8和1.9个百分点，与四川省持平；但“九五”以来，经济增长速度明显低于西部其他省区，经济增长率在西部12个省区中一直居倒数第1、第2位置。
二、城乡发展严重失衡的深层次原因
从诸种不和谐问题的形成根由看，既有长期以来历史累积的因素和经济发展特定阶段的因素，也有市场竞争和市场不完全竞争的因素；既有与全国和其他省区共性的因素，也有新疆自身特殊的因素。
(一)城乡分割的户籍制度和二元经济结构。
城乡户籍制度是决定城乡居民身份和地位的一项根本性制度。我国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起，就将全国人口截然分成了市民和农民，在城乡之间人为地掘出了一条“鸿沟”，筑起了一道“壁垒”，使农村人口不能自由向城市迁移，将城乡居民分割为两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团。这种户籍制度的建立和固化，使我国构成了典型的二元社会经济结构。具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民就被限制在土地上，即使现在能进城打工，也要受到一系列的限制和不同程度的歧视。建国以后，为了加快工业建设，我国实行高度集中的计划经济体制，运用各种行政手段，从社会各方面特别是农村集中有限的资源，形成工业和城市建设资金的原始积累。这样做主要的一个负面结果就是强化了城乡二元结构，工业化变成了城市的工业化，直接导致城市化严重滞后于工业化，拉大了工农差别、城乡差别。同时城乡分割体制阻断了农民进入城市工作的途径，造成并维持了城乡居民之间过大的收入消费差距。长期以来，城市经济与农村经济隔离开来发展，在二元经济格局下形成了城乡分割、各自独立发展、互不平等的经济制度，导致了决策的城市倾向、就业的农村歧视和产业政策的“重城轻乡”。城乡二元经济结构阻碍了生产要素的合理流动与优化配置，抑制了农村非农产业的发展。时至今日，歧视农民的二元社会结构仍没有得到根本性改变，社会保障的对象应是低收入的社会群体，但现行的社会保障制度只对城市人口，失业保险、医疗保险、养老保险和工伤保险等都与低收入水平的农民无缘，农民生老病死的开支只能靠自己。长期积累形成的城乡二元结构，已成为新疆城乡社会经济发展严重失衡的制度壁垒和新阶段全面建设小康社会所面临的主要问题。
(二)从宏观经济政策考察，城市和工业过度地汲取农业、农村剩余是造成城乡经济社会发展严重不协调的直接原因。
扭曲的国民收入分配格局，也就是分配政策的城市倾向和国有工业倾向，农村资金、价值流向城市有四条渠道：一是财政渠道，即国家财政对农村取多予少； 二是金融渠道，即金融系统将农村存款的一部分转贷到城市和工业。我国长期实行农业支持工业、农村支援城市的金融政策，农村的金融机构承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能，为农村和农业提供的贷款服务微乎其微。三是“工农业产品剪刀差”,即通过城乡产品的不平等交换,转移走农村创造的一部分价值。据一些学者测算，建国后为实现工业化原始积累，推行的城乡二元化战略，主要通过粮食价格的“剪刀差”(11)，城市从农民“积累”走至少12580亿元人民币。据测算，从1952年到1997年46年间,总共有32467亿元资金、价值从农村流入城市。四是农民土地的廉征贵卖。最近十多年间，城市大兴土木、经济开发区热引发的一浪高过一浪的“现代圈地运动”，通过“廉价征地”这一把“金铰剪”，城市从农村也就是从农民手里蚕食走了2万亿元人民币，“很多地方借‘开发区’‘大学城’‘工业园’‘城市扩建’之名乱占土地已经到了‘荒诞’的程度。”据测算，改革开放以来，通过低价征用农民的土地，使农民蒙受了至少2万亿元的损失，这些资金足以建起农村居民社会保障体系的框架。农民失去土地，意味着社会保障能力的丧失。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人。这是我国社会稳定的巨大隐患和社会发展的重大难题。
(三)城市优先的投、融资体制。
改革前国家通过财政和金融手段把尽可能多的资金投入到城市工业，使城市获得了全社会80%以上的投资，这是人所共知的，也是毫不讳言的，因为追求城市工业发展是当时正统的国家目标。改革开放以后,财政投入向城市倾斜的情况仍然得以维持。近年来，占总人口30%左右的城市，一直占有全社会固定资产投资的约70%以上，人均额为农村的5─6倍。投、融资体制向城市的严重倾斜，制约了农村经济的发展，直接造成了城乡居民收入、消费水平等方面的差距和城乡关系的总体失调。
（四）制约新疆和谐发展的深层次制度根源
1、转型时期体制制度缺陷阻碍发展和谐
当前出现的很多矛盾和问题，其根源就在于改革不到位和体制不完善。城乡经济增长方式之所以粗放，与政府职能转变不到位、财税金融体制不健全和企业改革不到位有直接关系；资源的严重浪费和低效使用，与土地、水和重要矿产资源的产权制度不明晰、价格形成机制不合理有关。市场主体的道德水准和素质、诚信度等不够高，社会信用体系不健全，也对构建和谐社会产生不利影响。
2、城乡二元经济结构导致发展不和谐
当前新疆正处在加快工业化阶段，工业反哺农业、城市支持农村的转化机制尚未建立，城乡居民在就业、居住、教育、医疗等身份待遇上存在较大差别。
3、收入分配机制不健全制约发展和谐
当前在改革利益结构调整过程中，由于企业改制过程中产生的分配差异，靠假冒伪劣获得非法收入，靠资源垄断产生的高收入，设租寻租等腐败行为产生的“黑色”、“灰色”收入等现象的普遍存在，严重影响了通过市场效率来调节收入分配，使初次分配重效率，再分配重公平的原则体现不足。2005年新疆基尼系数为0.4437，城乡居民收入差距正处在上升通道。
4、经济增长方式粗放加剧发展不和谐
当前新疆构建和谐社会中存在的许多矛盾和问题，如产业结构不合理、资源配置低效率和社会福利难增进等，归根结底是由粗放的经济增长方式所致。总体上看，新疆经济增长方式还没有实现根本性的转变，技术创新能力不强，自主研发能力弱，影响了竞争力的提升。各地发展观念上的“唯GDP论”并没有彻底改变，很多地方政府官员为了“要政绩”，仍然热衷于上项目、铺摊子，最后形成了一批落后的生产能力。
三、推进新疆城乡一体化发展的战略思路和对策
当前中国和新疆正处于经济社会全面转型期，既是发展的黄金期，又是矛盾的凸显期，它是经济现代化和市场化与传统制度体制双重作用的结果。而城乡二元经济结构是社会经济转型期政府宏观调控面临和需要解决的最突出矛盾，是构建社会主义和谐社会的最大障碍和制度瓶径。而构建社会主义和谐社会必须要有强有力的制度作支撑，而我们现行的一些传统制度设计显然不能适应构建社会主义和谐社会的需要，必须进行国家制度再造。制度创新要把握两条：一是政府实行全新的宏观政策，从宏观上着力调整国民收入分配格局，政府财力资源要加大对农业和农村分配的力度；二是政府下决心着力推进制度创新，政府从制度供给方面改变现行对农村歧视的做法，为城乡社会经济和谐发展创造公平的制度环境。
根据上述思路和当前存在的问题，今后中长期为了正确处理城乡关系，全面推进新疆城乡一体化建设，笔者提出下述对策要点：
（一）统筹城乡发展是实现新疆经济快速发展的必然要求
统筹城乡经济社会发展，无论是对于推动农村经济持续发展，促进农民收入稳步增长、实现农村社会文明进步和长治久安，还是对于促进整个国民经济的持续快速健康发展，实现全面建设小康社会的目标，都具有十分重要的战略意义。
统筹城乡经济社会发展是正确处理新疆工农关系和城乡关系的需要。工业和农业，工业化、城市化与农业现代化，是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。一方面，工业和城市的发展需要农业和农村提供各种物质资源和人力资源，提供广阔的市场空间；另一方面，农业和农村的发展需要工业和城市的支持、辐射和带动，需要在推进工业化、城市化过程中用工业生产方式逐渐改造传统的农业生产方式，用城市的生活方式改造农村的生活方式，实现农业的工业化和农村的城市化。统筹城乡经济社会发展是全面解决新疆“三农”问题的需要。“三农”问题的实质是农业、农村市场化改革和农村生产方式变革滞后， “三农” 问题既不能单纯依靠农村、农业自身的发展解决，也不能依赖城市对农业、农村的支持和帮助来解决，只能从全局上靠统筹城乡经济社会发展的思路，综合考虑城乡一体化的市场化改革，通过协调推进农村、农业的工业化，加快城市化进程来解决。
统筹城乡经济社会发展是推进新疆经济结构战略性调整的需要。经济结构不合理一直是困扰新疆经济发展的突出矛盾，其中一个重要方面就是城乡经济结构问题。农村经济社会发展滞后已经成为制约结构调整全局的最大障碍。因此，要加快国民经济战略性调整，就必须从调整城乡经济结构、加快农村发展入手。
统筹城乡经济社会发展是解决新疆经济大循环中消费梗阻问题的需要。占新疆人口绝大数的农村居民的收入增长缓慢，收入水平和消费水平远远低于城镇居民，直接影响到扩大内需、刺激经济增长政策的实施效果。只有统筹城乡经济社会发展，繁荣农村经济，增加农民收入，才能消除经济发展中的消费梗阻问题，实现新疆国民经济的良性循环。
