“最好一个、最多两个”如何变成“只生一个”
1970年代，中国实行“晚、少、稀”的人口政策。“晚”是男25周岁以后、女23岁以后结婚，女24周岁后生育；“稀”指生育间隔为3年以上；“少”是指一对夫妇生育不超过两个孩子。1978年，中央又提出“最好一个、最多两个”的人口政策。
此时的计划生育政策主要靠舆论宣传和群众自觉来实行。在节制生育方面政府尽可能提供方便。1972年10月，毛泽东在一次谈话中称：避孕药和避孕工具不要钱还不行，还要送货上门，不然，不好意思去拿。
纵观整个70年代，据杨魁孚、梁济民、张凡所著的《中国人口与计划生育大事要览》一书统计，自然增长率从1971年的23。33‰，下降为11。61‰，下降了11。72个千分点。妇女总和生育率，也就是一个妇女一辈子生育孩子的数目，从5。44左右下降到2。75左右，减了2。69。人口下降速度之快，扭转了之前持续20余年的高生育和高增长的局面，创造了新中国人口史上的奇迹。但自1980年“一对夫妇只生一个孩子”强制实施之后，除1980年略有降低，人口总和出生率出现报复性增长，再也没有回到1970年代的低水平。
“一对夫妇只生一个孩子”从何时起取代了“最好一个、最多两个”的政策，三十年来一直致力于人口研究的上海社科院经济研究院梁中堂看来，使事情发生改变的，是1979年1月在北京召开的全国计划生育办公室主任会议。
在这次会议上，时任国务院副总理、国务院计划生育领导小组组长陈慕华说：“全国要制订一个政策，首先要各省、市自己搞试行。”
从这一年的9月1日始，上海市开始实施独生子女政策，并发放《独生子女证》，凭证享受奖励待遇。据《中国人口与计划生育大事要览》记载，1978～1979年间，河北、辽宁、上海、北京、天津、江苏、吉林、山西等省、市先后作出有关计划生育的规定中都有提倡一对夫妇只生育一个孩子的要求或规定。
与此同时，中共领导人李先念、陈云、华国锋、邓小平相继在公开场合提倡“只生一个”。
1979年6月1日，陈云在一次谈话时说，要“制定法令，明确规定只准生一个”“先念同志对我说，实行‘最好一个，最多两个’。我说再强硬些，明确规定‘只准一个’。准备人家骂断子绝孙。不这样，将来不得了。”
10月15日，邓小平会见外宾时指出，我们正在把计划生育、降低人口增长率作为一个战略任务。我们提倡一对夫妇生一个孩子。凡是保证只生一个孩子的，我们给予物质奖励。
在中共中央领导人的思想已经达成高度统一的情形下，这一年的12月15～20日，陈慕华在全国计划生育办公室主任会议上指出：“过去我们说‘最好一个，最多两个’，现在提出来‘最好一个’，后面那个‘最多两个’没有了。”
“一胎制”的轨迹渐渐明晰。
行于艰难的年代
1978年，经历文革十年的中国经济，面临巨大困难。据统计，当时全国有2。5亿绝对贫困人口，而当年中国GDP在世界排名第15位，但人均GDP排世界倒数第2位，人口问题被当作制约中国经济的发展的重要原因。
李先念在一次关于当前经济问题的报告中指出：“物质生产虽然有了比较大的增长，但按人口平均的占有量来说并没有提高，极大地影响了国家的积累，影响了建设的速度，影响了人民物质和文化生活的改善。这是一个严重的教训。”
“当时中央提了个口号‘把经济搞上去，把人口降下来’，有很强的改变国家命运的决心。当时还有人提出，长痛不如短痛，做个手术，短痛一下就好。”张敏才对《中国新闻周刊》说，“座谈会的时候，还有一个香港学者还提出‘无婴年’，就是在一年的时间里，号召大家都不生孩子。”
在张敏才看来，改革开放之后的中国正处在一个意气风发的时代，难免在某些方面会有些急躁的情绪，但是他仍然认为独生子女政策“始于忧患，行于艰难，成于统筹，福泽后代，惠及全球”。
当时，中央对于人口下降的急迫心情传达到地方，地方为了提前完成中央的指标，在执行深度上有过之而无不及。
梁中堂研究发现，自中央1978年“最好一个、最多两个”的69号文件发出之后，一些地方纷纷制定了“一胎制”的地方政策。比如广东立刻制定了30条地方政策规定，天津制定了8条，提出限制和处罚生育二胎及二胎以上子女的家庭。
除了当时急躁气氛的影响，在翟振武看来，从“二胎”转为“一胎”，也是当时现实的需要。“从1977年开始，人口下降速度减缓，1977年妇女总和生育率为2。84左右，1979年为2。75左右，中央为了更有效的控制人口，所以采取了相对强力的措施。”
对于宋健等人以总和生育率值为控制量对人口进行预测的方法，马瀛通30年来一直持不同意见。“用总和生育率进行人口预测，西方十多年一直采用这个方法，但它并不适合中国。它需要有一个条件：要在稳定人口的情况下。但在我国实际生育中，年龄别生育率波动相当大。我国的人口控制是计划生育控制的，真正符合计划生育和按计划生育规律的人口测算方法还远没有形成，因此，测算结果与实际往往相差甚远。但在当时的中国，用控制论预测人口，无疑被当作一门十分先进的科学。”
原国家科委“人口控制与对策”研究小组主要成员孔德涌回忆，根据宋健等人的预测，如果平均每对夫妇只生2。14个孩子，中国人口总量将保持不变。但当时的实际妇女总和生育率已经远远超过了2。14。此外，在广大农村，计划生育工作很难一步到位。所以，直接实施“一个孩子”的标准就成了非常现实的要求。
