四、改革在“体制外”取得突破性进展
1981年以后，经济改革方向仍处于不甚明朗的状态，但改革并没有停滞。提出计划经济为主，并不排斥继续发挥市场调节的作用；强调改革服从调整也不意味改革停顿。搞活经济的初衷没有变，已经推出的改革措施不可能退回到老路上去。原则是“有利于调整、有利于搞活经济的改革必须坚持进行”(65)。事实上，中央和国务院对改革的领导和研究进一步加强。1982年5月31日，成立了国务院总理赵紫阳兼主任的国家经济体制改革委员会。赋予国家体改委的任务是：负责拟定全国经济体制改革的总体设计，统一研究、筹划和指导全国经济体制改革的工作。从1981年到1983年，国务院体改办和体改委先后拟制了三份改革意见和方案。(66)
关于国有部门改革着眼于以下考虑：一方面要继续调动国有企业和职工的积极性，以搞活经济；一方面解决最初的局部改革引发出来的问题；同时将现有三十几万个国营企业整合起来，以发挥其整体效益。因此，改革主要循着两条线进行：
一是在扩大企业自主权试点企业实行经济责任制。经济责任制包括国家对企业实行的经济责任制和企业内部的经济责任制。其目标是使企业在获得自主权的同时承担起相应的经济责任，促使企业适应宏观目标的要求。国家对企业“一要放活，二要加压”。(67)责任制的核心是国家与企业的利润分配。办法有三种：一是利润留成，二是盈亏包干，三是以税代利、自负盈亏。(68)1981年，在国营工业企业中普遍推行经济责任制，配合以企业整顿。推广了首钢实行承包制的经验。其实，首钢的经验缺乏典型性，给予首钢的特殊条件不可能同样惠及其他。承包制或许受到农村包产到户成功的启发，但城市改革要复杂得多，显然难以“一包就灵”。决策层认为，“实行利改税是改革的方向”。(69)希望通过利改税一举达到既搞活企业又保证“国家得大头”的双重目标。利改税分两步推行：1983年推行的第一步利改税，是利税并存。企业先缴纳55%的所得税，税后利润在国家与企业之间分配，并通过调节税平衡不同行业之间的留利水平。(70)1984年开始考虑实行第二步利改税，即从“税利并存”转到完全以税代利，“税后利润留归企业支配”。(71)然而，在现行价格体系不能作大的改变的情况下，利改税的实行，仍然难达到预期效果。
二是推进国营企业的改组和联合。这被看作既有利于搞活又有利于调整的一项改革。经过30年国家投资形成的35万多个大中小国有工业企业，是中国经济现代化的基点。然而，这些国有企业束缚于部门所有制和地区所有制之中，部门林立，自成体系，各自为政，小而全，大而全，无法适应现代化大生产的要求。(72)在改革的最初酝酿中，就把工业改组，建立企业性工业公司（总厂）作为改革的重要内容。工业改组从1978年在北京、天津、上海、辽宁等地开始试点。1979年，在全国扩大试点。(73)1980年，在经济管理体制不能大动的情况下，决策层对改组企业抱有很大期望，中央领导指示：“要采取强有力的行政的和经济的手段，把工业改组工作大力推开。”7月1日，国务院作出《关于推动经济联合的暂行规定》。希望通过组织各种形式的经济联合体，加强横向经济联系。其用意在于：在难以自上而下打破行政隶属关系的情况下，鼓励自下而上、循序渐进地脱离地区封锁、部门分割的体制。改组与联合取得一些进展，(74)但也遇到了部门利益和地区利益的严重障碍，不得不借助行政干预的力量。赵紫阳直接推动了上海高桥地区7个企业联合组建石油化工联合企业。上海造船公司也是在胡耀邦亲自过问以后才得以成立，该公司是由分布在上海、江苏等省市分属六机部、交通部等部门的造船企业统一组织起来的。随后，相继组建了南京金陵石油化工总公司，辽宁抚顺石油化工公司。(75)并着手推动少数全国性重点行业的联合，试办行业协会，建立全国性公司。(76)企业改组联合也出现了一些中央部和省厅局借机收厂收权的问题。行政权力过多地介入，组建起来的公司中，真正的企业性公司仍是少数。
国有部门的改革虽然取得一些进展，但受到整个体制的约束难以完全奏效。1981年至1984年间，经济改革真正出现突破的不在国有部门，而在非国有部门。有学者认为，“当国有企业的渐进式改革陷入困境以后，中国领导改变了改革的重点，从城市国有经济转向农村集体经济。”从这时起，中国开始采取了―种“体制外先行”新战略，(77)从文献看，看不出决策者有意识地改变了改革的重点。改革在非国有部门率先突破，与其说是改革重点的自觉转移，不如说是一个客观事实，有些还出乎意料。
首先是农村改革率先突破。杜润生说：“农村改革并没有一幅事先描绘好的蓝图，它是在农民、基层干部、地方政府和中央领导各个层次、各个方面的互动过程中完成的。”(78)最初的农业政策，基本属于调整的范畴，或属于放权让利改革，并没有把体制革新提上日程。然而，正是三中全会提供的比较宽松的政治环境，引导出农村管理体制和经营方式的重大变革。放宽农村经济政策，为农民松绑解禁，使农民获得了过去所没有的自主权和选择权；调整宏观农业政策，让利于民，又使农民的选择获得了利益刺激。于是，农民渴望已久的对包产到户和包干到户的选择，势不可挡。
农村出现的这股潮流，在城市引起了广泛的争论。在传统的观念中，农业集体化是必须坚持的社会主义核心价值，“包产到户还是社会主义吗？”反对的声音很多。但支持者也不在少数，包括中央和地方许多官员。单有农民的选择，没有一批官员的同情、默许、支持和政策的跟进，农村改革也不可能在短期内取得全国性的突破。地方政府对农民的包产到户要求，有三种不同的态度：一是支持、引导；二是犹豫之后转而支持；三是坚决反对。坚决支持者中有安徽的万里等，还有一些地方领导人从犹豫转向积极支持。在中央领导人中，陈云、邓小平在20世纪60年代初就支持“包产到户”的试验，两人复出后从来没表态反对“包产到户”。胡耀邦等人也采取了同情和支持态度。农村改革对增产的显著效果为自己开辟了道路，既给农民带来好处，又丰富了城市居民的餐桌，同时满足了政府足额收购的要求。相对于城市工业，农业是计划控制较为薄弱的部门。因此，从意识形态上提出的反对意见不足以阻止改革的进程。
从中央文件看，从“不许分田单干，不许包产到户”（三中全会决定）到允许少数地区包产到户（1980年9月中央75号文件）再到承认包产到户是社会主义集体经济的生产责任制（1982年1月中央1号文件），既可看作“改革政策步步深入”，也可看作“政府立场步步后退”。(79)到1983年底，中国已有1.75亿农户实行了包产到户和包干到户，占农户总数的94.5％。包产到户动摇了人民公社制度的根基，1983年10月12日，中共中央、国务院正式发布通知，要求在全国实行政社分开，建立乡政府。年底，就有14636个人民公社实行了政社分开。1985年6月，全国全部完成政社分设，原有5.6万个人民公社改变为9.2万个乡、镇政府，延续27年的人民公社体制最终退出历史舞台。
其次，非国有经济的恢复和发展。重新发展起来的各种集体（合作）经济和个体（私人）经济来源于城乡两部分：一是农村包产到户以后，出现了个体经营的专业户、重点户和雇工大户，特别是乡镇企业经受调整的考验发展起来；一是为了解决城镇就业压力而产生的城镇集体（合作）经济和个体户，以及由此发展出来的私人经营。
城镇非国有经济包括个体经济的恢复发展，没有遇到太大思想障碍，并不是因为理论上率先突破，而是因为迫于现实压力。2000万人待业是20世纪70年代末中国最具“爆炸性”的社会问题之一，波及21个省、市、自治区的知青“返城大请愿”已经引发了某种动荡。(80)为了缓解就业压力，各地政府在向现有单位硬性分派就业人员的同时，开始考虑在国有部门之外开辟新的就业门路。中央的政策逐步放开，从允许到积极鼓励城镇集体经济和个体经济的发展，鼓励劳动者多渠道就业和自谋职业，在贷款、税收、原材料供应、场地等方面给予扶持。(81)城镇非国有经济再次获得发展机会。个体经济的恢复最快，从1978年的15万人增加到1983年的170.6万户，231万人。1984年激增47%，达到339万人。主要从事手工业、商业、饮食、运输、建筑修缮以及各种服务业。值得注意的是，再次出现小型个体工业，从业者38万人。(82)农村个体经济的产生，则是包产到户和多种经营两项改革引导出来的结果。对于以发展商品生产为目的的专业户、重点户以及在这个基础上产生的新的合作经济形式，中央和地方政府寄予很高期望，并在政策上给予支持。除了继续要求农民完成国家征购任务以外，在经营项目、规模、自购生产资料、长途贩运、资金和劳动力等要素流动等方面，几乎不设限制。(83)这些政策鼓励了农民的创业精神。到1983年底，农村个体工商业发展到419.5万户，538万人。(84)
在城乡个体经济中发展出雇工经营的私人企业，是一个自然过程。然而它的出现却不像个体经济那样顺利。这里又触及一个核心价值：社会主义是否允许“剥削”。中央的政策开始是：允许带两个徒弟请五个帮手。(85)这也是依据经典，雇工八人是个体经济与私人经济的理论分界点。但现实很快突破了这个限制，结果引起很大争论。《人民日报》等报刊上展开了持续的讨论，一时间众说纷纭，莫衷一是。(86)中央的方针是：“不宜提倡、不要公开宣传，也不要急于取缔”，“看一看再说”。(87)这个方针的提出，对决策者来说，多半出于绕过争论的策略考虑。把选择权再次留给了实践，留给了群众，事实上默许了雇工经营的自发发展。于是，以1984年为拐点，城市特别是农村的雇工大户和私营企业开始成批地产生。(88)
在非国有经济的发展中，乡镇（社队）企业的异军突起具有特别的意义。社队企业是农村早期分工的积极成果。20世纪80年代前期，在面临经济调整的压力下，社队企业没有萎缩反而出现了大发展的势头，的确出乎许多人的预料。对于社队企业的发展，始终存在赞扬和质疑两种声音：赞扬者将其视为农村现代化的可喜趋势；质疑者将其看作是对国有经济的冲击，甚至是“挖社会主义的墙角”。在政策上有扶植（如减免税收），也有限制（如“三就地”(89)）。然而，无论赞扬还是质疑，社队企业都不会被约束在政策圈定的范围内，改革释放出来的农民的创业冲动，为自己开辟出一块市场新园地，也获得了越来越积极的政策支持。1984年，中央先后发出1号、4号文件，充分肯定社队企业在农业和农村发展中的历史性意义。各地政府也都把发展社队企业作为扩大财源、提升政绩的途径大力扶植。社队企业在这一年出现了突破性发展的势头。不仅突破了“三就地”的限制，而且突破了乡村（社队）两级办企业的框框，出现联户办和个体办企业的热潮，此后，社队企业的称谓也被乡镇企业所取代，乡镇企业成为农村经济的重要支柱。(90)邓小平后来评价说：“我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。”(91)
第三，对外开放的重大进展。1978年确定的成套设备大引进计划超出了当时国家偿还能力和国内配套能力，在调整中不得不压缩或延期执行，有些引进项目甚至不惜承担毁约赔付的损失。然而，这并没有影响中国对外开放的步伐。相反，1979年以后，中国封闭的经济真正开始对外开放。利用外资的工具和渠道大大扩展了。1980年，中国在世界银行和国际货币基金组织的代表权恢复后，世界银行、国际货币基金组织以及国际农业发展基金会成为中国利用外资的主要来源之一。另一类为政府贷款，主要有日本政府贷款、商品贷款和能源贷款。其他有科威特、比利时、丹麦、意大利等政府无息贷款。同时采用了补偿贸易、海上石油合作勘探开发和其他资源开发、租赁业务、对外加工装配业务、国际信托投资业务、发行国外债券等利用外资的新工具。(92)具有突破性意义的是吸收国外直接投资。1979年7月，颁布了第一个利用外资的法律《中外合资经营企业法》。1980年4月，北京航空食品、北京建国饭店、长城饭店成为首批获准成立的外商直接投资企业。建国30年以后，外商重返中国，“三资企业”（中外合资企业、中外合作企业、外商独资企业）在中国注入了市场经济的新因素。(93)对外贸易有了新的发展。1978年，中国在世界出口国家中居第32位，1984年位次跃进到第18位。(94)
对外开放在地域上采取了逐步扩大的办法。1979年，广东、福建两省在利用外资发展经济方面被赋予采取特殊政策和灵活措施的权限；1980年，正式建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，并确定了经济特区“以利用外资为主，以市场调节为主”的发展方向。兴办经济特区是决策者为对外开放寻找的一个突破口，不仅在引进外资方面先走一步，而且使它率先与世界市场联系起来，为国内改革探路。对办经济特区，决策层存在积极和谨慎两种态度。除了观念上的分歧以外，如何平衡推进开放与控制外来影响，的确是一个现实新课题。沿海地区开放之初涌起的走私浪潮及其对官员的道德侵蚀，构成了对决策者的第一个挑战。各种议论蜂起。1980年起，中共中央连续展开打击走私和经济犯罪的活动。1982年2月，中共中央书记处召开广东、福建两省座谈会，经济特区政策继续推进，但拒绝了其他省、市办特区的要求。在1981年12月省市区党委第一书记座谈会上和1982年2月与国家计委负责人谈话中，陈云表示，特区“只能有这几个，不能增多”，如果各省都开口子，国内外投机分子就会统统出笼。他特别提到，江浙一带不能搞特区。(95)不过，尽管遇到挑战，几个特区特别是深圳特区的建设取得显著效果。1983年春节前夕，胡耀邦考察了深圳。1984年春节前夕，邓小平先后考察了深圳、珠海、厦门三个特区。回京后即提出对外开放是“放”而不是“收”的方针，建议扩大开放沿海城市。根据邓小平的建议，5月4日，中共中央、国务院批转了《沿海部分省市座谈会纪要》，决定开放14个沿海港口城市。由此掀起了中国对外开放的第二个高潮。
