古代皇帝与官僚集团的权力博弈
批评中国古代政治制度的人有一个最大理由，即古代的君主制度意味着“朕即国家”，君主总揽天下大权，包括行政、财经、司法、军事等权力。其实，这个说法既不符合逻辑，也不符合中国的历史事实。
在中国这样一个幅员广阔，人口众多的国家，自称“孤家”、“寡人”的君主很难凭借一己之力来统治国家。自秦汉以来，在中国历朝历代的君主中，除了秦皇汉武、唐宗宋祖少数几个具有雄才大略的开国皇帝以外，绝大多数的皇帝都是跟文官系统共同治理国家。《史记•秦始皇本纪》讲的“天下之事无大小，皆决于上”，在两千多年的历史中并不多见。
中国古代君主的孤家寡人性质决定了君主必须要依靠一个有效的文官集团，建立一种官僚制度来管理国家和维护政府的权威。但是，跟任何权力机构一样，文官体制有一种天然的异化倾向，文官在执行君主指令的过程中会不断地强化自身的力量，从而形成一个相对独立的官僚王国。由于君主制度的这一内在矛盾，君主在使用文官集团的过程中，总是不断地限制和打击文官集团的力量，并不断用非官僚的组织机构来制约或取代现有的官僚体制。这种君主和文官集团相互依赖和制约的矛盾过程，贯穿中国君主制度的始终，构成了中国古代社会政治发展的一条主线。
秦汉时期丞相位高权重
公元前221年，秦王嬴政扫平六国，自称始皇帝，希望把家天下传至万世。为了确保政治权力集中于中央，秦始皇采纳了廷尉李斯的主张，废分封，行郡县，由中央政府派出官员出任郡守。为了保证中央对郡的绝对控制，秦王朝对郡以下的县直接派出县令以削弱郡守的权力，同时还对每一郡派出中央御史担任监御史，专门监督郡守的职责。秦王朝创立由中央管理的郡县制度取代春秋战国时期的分土封侯的封建制，标志着中央集权的君主制在中国确立。但是，郡县制的实行消除了裂土分封的贵族对中央皇权的威胁，但并不能保证皇权不受其它力量的制约和平衡。从本质上看，任何一种权力都会对它物构成威胁，除非该权力受到制约。中央集权制度下的君主用中央派出的官僚消除了地方诸侯对中央的威胁，但同时却面临着君主自己创造出来的文官集团威胁。由于全国的大权已集中于中央，君主在政治上面临的主要是跟中央文官集团的合作和较量，这个矛盾过程具体表现为君主对中央官僚机构的变革与官僚集团的应变和发展。
秦王朝创立中央集权制度时所运用的官僚力量主要是以丞相为首的中央官僚集团。按照《汉书》的说法，“相国，丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机”。在朝廷中，丞相位高权重，是朝廷百官的首领，跟太尉和御史大夫一道共称三公辅佐皇帝管理朝政。在中国两千多年中央集权的专制制度中，丞相个人的权力在秦王朝最为强大。秦王尚未称帝时，拜吕不韦为相国，号称仲父；统一六国行郡县后，李斯由廷尉升为丞相，权倾一时；秦二世诛李斯后拜赵高为中丞相。在秦王朝短短的15年间，强大的相权对帝王的制约已显露无遗。
汉承秦制，汉朝的丞相仍属三公，位高权重。帝王通过以丞相为首的中央官僚集团秉承自己的旨意来管理国家。丞相在西汉初年的权力非常大。汉文帝时，丞相申屠嘉在朝中被汉文帝的男宠邓通所怠慢，回到相府后就发令要杀邓通。面对丞相发威，邓通胆战心惊，赶紧免冠赤足到相府磕头谢罪，但申屠嘉拒绝宽恕邓通，后来还是汉文帝出面向丞相求情，邓通才免于一死。后来的汉景帝想封皇后的兄弟王信为侯，但因丞相周亚夫反对而作罢。汉哀帝想加封男宠董贤食邑二千户，但丞相王嘉反对，封还皇帝的诏书，拒不执行，汉哀帝也无可奈何。所以，在西汉的大部分时间里，丞相手握朝中大权，对君主构成了有力的制约。
