(二)
唐代地方行政机构的设置是承隋而来的。魏晋南北朝时，仍东汉之末，都处于州、郡、县三级行政结构。由于南北对峙，北齐、北周东西并立，各方的疆域缩小了，人口也大幅减少了。但南北各方的州、郡合起来的数量却愈来愈多，出现了十羊九牧的局面，政府机构膨胀，人浮于事，百姓不胜负担。隋文帝开皇三年(公元五八三年)下决心把地方行政机构由三级制改为二级制，省去郡一级，由州直接统县。到隋炀帝时，又“罢州置郡”。这只是名称的改变，由州县二级变成郡县三级，炀帝大业年间，全国置郡一百九十，县一千二百五十，户八百九十万七千五百四十六，国四千六百零一万九千九百五十六，平均下来每个县七千户多，每个郡平均六七个县。到了唐高祖李渊又改郡为州，改太守为刺史。这二次都只是名称上的变化，地方行政机构二级管理的体制没有变。至唐太宗贞观十三年(公元六三九年)，全国有州、府三百五十人，县一千五百十人。州、府这一级比隋时增加了一倍。县的数量虽然有增加，但不多。实际上是州、府的规模小了。州的划小。可以防止尾大不掉的局面，但从中央政府，如何直接管理这么多州府，也增加了困难。而直接的亲民之官则是州、县这二级地方官。所以对三百五十八个州的刺史之考察成为中央政府必须面对的一项难题。《贞观政要·择官》记载了李世民发自肺腑的一番话。时间是在贞观二年(公元六二七年)：
“朕每夜恒思百姓间事，或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪养百姓以否。故于屏风上录其姓名，坐卧恒看，在官如有善事，亦具列于名下。朕居深宫之中，视听不能及远，所委者惟都督、刺史，此辈实治乱所系，尤须得人。”
刺史，是州的地方长官，都督是地方掌兵的官。它是跨若干州的，但不管民事。从李世民这一番话，可见他对太守的考核是时刻放在心上的。地方官的实际状态，关系到国家的稳定。但是考李世民一个人是无法考核那么多州官的。于是在贞观年间，又依照“山河行便，分为十道”。唐玄宗开元二十一年(公元七三三年)，又分天下为十五道。这样兜了一个大圈子又回到汉武帝当年设置十三部刺史以六条问事的格局了。
唐代对地方的实地检查开始发起是在贞观十八年(公元六四四年)遣十七道巡察。成行则是在贞观二十年(公元刘四六年)，据《旧唐书·太宗纪下》记载：
“遣大理卿孙伏伽、黄门侍郎褚遂良等二十三人，以六条巡察四方，黜陟官吏。”
这里如孙伏伽、褚遂良等的官位与汉代派遣的六品刺史官位不同，他们是可以面见李世民的大臣。孙伏伽是大理寺卿，相当于最高法院院长，而褚遂良则是谏议大夫，御史台的首领之一。他们就不是什么小人物了，而是以大人物的身份去考核地方官。相对而言，被考核的人物是小人物。这次巡视的结果有明确的记载。据《唐会要》卷七十七，《巡察按察巡抚等使》云：
“二十年正月。遣大理卿孙伏伽等二十二员。以六条巡察四方。多所贬黜举责，太宗命褚遂良一其类，具状以闻。及是，亲自临决，牧宰以下，以能官进擢者二十人，罪死者七人，流罪以下及免黜者数百人。”
这就有一点动真格的味道了。被考核的地方官有好几千人，被处置的有数百人。从比例上讲也要占到百分之六、七以上了。然而从记载上看，这二十二人并没有固定巡察的区域之划分。他们的任务只限于通过实地考察，对相关州、郡官员在政绩考核的基础上进行进擢和黜免。而且他们只有建议的权力，最终的决定权掌握在唐太宗自己手上。他们活动的方式，还没有脱离中央巡视员的身份，而他们考核的结论，对被他们考核的地方官的仕途有重大影响。唐太宗贞观二十年这一次巡察，有罪处死的地方官有七人，黜免的有数百人，那对地方上的吏治有相当大的威慑作用了。故巡视的效果，既要看巡视员的素质及其认真深入的态度，还要看中央政府的处置是否认真和严厉。如果没有这两个条件，那便万事大吉，说不上任何实际效果了。制度的有效与否，决定于执行制度的人之执行的力度。故制度的设置和完善固然重要，还要看执行制度的人是否认真负责并且贯穿始终，否则的话还会流于官僚主义、形式主义，从而挂在墙上自欺欺人的东西。这一类现象物我们在现实生活中，见得实在太多了。任何制度的贯彻执行，如果不走群众路线，没有群众的直接参与，那就只能成为形式主义的摆设而已。唐代中期，巡视制度便是如此收场的。
《唐会要·巡察按察巡抚等使》(卷七十七)载：
“天授二年(公元六九一年)，发十道存抚使。”
这个存抚使，后来又称巡察使，在万岁通天元年(公元六九六年)凤阁舍人李峤在奏疏中称：
“垂拱二年，诸道巡察使科目，凡四十四件，至于别作格、勅、令访察者又有三十余条，而巡察使率是三月之后出都，十一月终奏事，时限迫促，簿书委积，昼夜奔逐，以赶限期。而每道所察文武官，多至二千余人，少尚一千已下，皆须品量才行。褒贬得失，欲令曲尽行能，皆所不睱。此非敢惰于职而慢于官也，实才有限而力不及耳。”(同上)
这些话说明巡察使自京师派出，时间从三月到十一月，共八九个月，还有路途上的时间，考察的内容就不仅是汉武帝时的六条问事了，要考察的科目那么多，被考察的官员多达二千多。那么他很难做到真正实地的调查研究。只能根据当地的簿书公文来考察了。那就不可能从百姓中来，也根本做不到细致正确地考核地方官员的实际政绩及他们在百姓中真正的口碑。那么这样的考察只能变成等因奉此的例行公事了。另一方面，道的地域比汉的州还大，相当于我们二个中等省。巡察使在九个月时间内，要跑也跑不过来。看来他们并没有固定的办公机构，而到时间又必须回京交差了。下一次也不一定让他出来，即使出来也不一定在同一个区域。尽管此后历年派遣十道按察使的记载不断，实际效果很有限了。后来改成二年一替，“以廉按州部”，把时间延长了，区域相对固定了，而最终处置官吏的权力仍在中央政府。尽管如此，它仍很难避免流于形式。但一旦把监察、行政、兵权合在一起，形势也就变了，势必是尾大不掉。开元、天宝以来的节度制度便成为藩邦割据和安史之乱的前奏了。这也是巡视制度本身的不归之路。
