(一)
秦灭六国以后，分天下为三十六郡。到了汉代，一是疆域扩大了，二是郡、国的范围划小了。到汉末郡国有一百零三，那时的郡国相当于现在地市一级，县邑是一千三百一十四，相当于现在县级。汉时中央与地方郡守的考察主要是通过各郡岁终的计簿，地方官报告一年政绩的状况，然后郡太守的升迁黜陟则以上计考课的次第为准。可见现在地方官关心他任内的政绩工程这个观念由来已久。因为这既关系到他们仕途的上升空间，而这些政绩工程也间接关系到他们的“钱途”。在汉代，那时郡太守每年上报的计簿是否正确，是否有虚报的数字，丞相和御史大夫无法一一到那一百零三个郡国去具体核对，而且汉代郡守与尉在地方上的权力很大。他们可以直接辟除自己的属吏，他们在地方上有人事权，还有每年向朝廷推荐贤良方正的权力，对地方上的刑事案件有生杀予夺的权力。而尉则有兵权，财权也由地方直接掌控。所以那个郡太守飞扬跋扈，他完全可以一手遮天，任意的营私舞弊、贪赃纳贿。中央下达的政策，他们完全可以采取各种应付的对策。故朝廷的政策到了地方上具体的执行单位完全变样了。“上有政策，下有对策”的做法也是历史悠久。另一原因是地方上恶势力猖獗，地方豪强欺压百姓，社会动荡不安。在这个背景下，促使汉武帝下决心，派遣十三州刺史，巡视地方行政工作。
汉武帝设置十三部刺史的时间是《汉书·武帝纪》系在元封五年(公元前一〇六年)，“初置剌史部十三州。”一部之刺史，与管和巡视所辖之七、八个郡国。颜师古注引《汉旧仪》云：“初分十三州，假刺史，常以秋分行部，御史为驾四封乘传。所到部，郡国各遣吏一人迎界上，所察六条。”这里郡太守的秩是二千石，而刺史秩只有六百石。这里也是以小人物制衡大人物。至于所察六条，指刺史到郡国巡视的职责和范围。《资治通鉴》注引《汉旧仪》称：
“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。(这一条是对地方恶势力而言)。二条，二千石不奉诏书、尊承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。(这一条是考察地方郡太守有没有执行中央的方针政策，还是‘上有政策，下有对策’，利用权力谋取官员私利，侵占百姓的田宅，造大房子。现在是造大办公楼，连土地庙都巍峨高大，那就只能聚敛财物，苦了百姓的负担。)二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾；(那时地方上刑事和民事的裁判权都在郡太守一人手上，地方上有冤假错案要追究郡太守的责任。怒则任刑，是指滥用刑罚搞逼供信，制造冤杀错判，种种苛暴劣政，为百姓所痛恶的。)四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。(这一条是指地方官任人唯亲，在选任官职时搞近亲繁殖，搞变相的世袭制。)五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。(这一条是指官员的子弟，也就是今所谓之‘官二代’，利用父兄的权势，在地方上为非作歹，包揽和请托词讼。)六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货贿，割损政令。(这一条是指地方官与黑恶势力相勾结，权钱交易，接受贿赂，违背政策法令审批项目。)”
从刺史在地方上巡视的这六条职能看，都是对着官员及其子弟和地方黑恶势力为非作歹的行为，维护弱者的利益。这六条如果与王岐山在今年5月17日所讲的巡视工作要突出的四个重点在方向上是基本一致的吧。
汉代的刺史，一般在秋天八月巡行郡国。岁末到京师报告巡行郡国的结果。汉代有不少刺史巡视郡国的记载。如《汉书·朱博传》(卷八十三)云：
“(朱)博为刺史行部，吏民数百人遮道自言，官寺尽满。从事白请且留此县录见诸自言者，事毕乃发，欲以观试博，博心知之，告外趣驾。既白驾办，博出就车见自言者，使从事明敕告吏民：‘欲言县丞尉者，刺史不察黄绶，各自诣郡。欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所。其民为吏所冤，及言盗贼辞讼事，各使属其部从事。’博驻车决遣，四五百人皆罢去。”
这里“从事”是郡县的属官。此言朱博为刺史时，行部于冀州，经过一个县。这个县的从事考验一下刺史是否懂事，故意在县衙门招揽了数百人拦路告状。朱博的态度是刺史巡视只考察官员行事的问题，不代替地方官处理政务。故对县内众人讲，你们告县吏，即指穿黄绶的，应该到郡太守那儿去告。如果是告郡太守的，指穿墨绶的长吏，那么等到他巡视经过那个地方，你们再来告。他要巡视的郡有七八个之多，今天只是路过这里。至于你们所受的委屈和贼盗辞讼，那么请到所属的地方去告。朱博由此自冀州刺史迁为弁州刺史，然后迁为琅玡太守。可见刺史在政治上的地位低于一郡的太守。那时高官中，做过地方刺史的人不少，如翟方进便做过朔方刺史。唐人戴叔伦《抚州刺史庭壁记》称：“汉置十三部刺史，以察举天下非法，通籍殿中，乘传奏事，居靡定处，权不牧人。”如果要对比的话，与当今中央巡视员有相似之处。东汉末年这个情况发生变化。刺史成为州一级的地方行政官员。在其州范围内的郡与县皆直接受其管辖。刺史的性质也变了。他不再是巡视员，而是州一级的地方行政官员。
