宋小庄：基本法和联合声明之间有何关系？

　　文|宋小庄

　　虽然《中英联合声明》已经批准了30年，香港基本法已颁布25年，但对两者的关系，香港特区还存在不少误区。误区之一，以为《中英联合声明》是制定基本法的法律依据，《联合声明》大于基本法。误区之二，以为基本法的制定与《中英联合声明》没有关系，解读基本法完全不必考虑《联合声明》的内容。这两种看法都是片面的。

　　香港基本法序言第二段规定，“根据中国宪法第31条的规定，设立香港特区。”因此，宪法第31条是设立香港特区的法律依据，不是《中英联合声明》。该序言第三段规定，“根据中国宪法，全国人大制定香港基本法，规定香港特区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”因此，宪法（并非只有第31条）是制定香港基本法的法律依据，而不是《中英联合声明》。由于《中英联合声明》不是制定基本法的法律依据，就不发生《中英联合声明》大于或高于基本法的问题。《中英联合声明》附件一“中国政府对香港的基本方针政策的具体说明”第一节也指出，“全国人大将根据中国宪法制定并颁布基本法，规定香港特区成立后不实行社会主义制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”因此，宪法（不是《中英联合声明》）才是制定基本法的法律依据。

　　然而，基本法与《中英联合声明》是有密切的政策和法律的关系，并非完全没有关系。体现在两方面：

　　一是基本法序言第三段明确，基本法的制定的目的是“保障国家对香港的基本方针政策的实施。”也就是说，在香港特区不是依照上述方针政策办事，而是依照落实该方针政策的基本法办事，但基本法是要保障国家对香港的基本方针政策的实施的。由于该方针政策已在《中英联合声明》中载明，由此而言，《中英联合声明》中载明的上述方针政策是制定香港基本法的政策依据。

　　二是基本法第159条第四款规定，“本法的修改，均不得同中国对香港既定的方针政策相抵触。”序言第二段也明确，“国家对香港的基本方针政策，已由中国政府在《中英联合声明》中予以阐明。”也就是说，《中英联合声明》中载明的国家对香港的基本方针政策，对基本法的修改起制约的作用。

　　在此，有必要阐明基本法对《中英联合声明》中载明的国家对香港的基本方针政策的细化和完善问题，这也是前面所引的《中英联合声明》附件一明确的。另一方面，还有必要阐明，尽管该方针政策是制定基本法的政策依据，但两者的有些规定的文字并不尽相同。在此，举两例来说明。

　　（一）《中央联合声明》第3条第（2）项规定，“除外交和国防事务属于中央政府管理外，香港特区享有高度的自治权。”这句话在语法上存在解读问题，如做纯粹文字解读，可能让人以为，香港特区的国防外交事务专属于中央，自治事务专属于特区。如果不系统看《联合声明》和基本法的其他条文，还以为香港特区在国防外交之外都享有自治权，基本法未作此种错误解读。

　　照这种错误解读，香港特区的事务只有中央管理的事务和自治范围内的事务两分法。实际上，《中英联合声明》也采用三分法。例如：该声明附件一第1节规定“行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央政府任命。”说明行政长官的产生涉及中央和香港特区关系，不是纯粹属于中央管理的事务，也不是纯粹自治范围内的事务。第二节规定，“立法机关可根据基本法的规定并依照法定程式制定法律，报全国人大常委会备案。”这也说明中央可以通过备案进行监督，这也是属于中央和特区关系的事务。

　　同理，基本法第17、第18、第158条采用了中央管理的事务、涉及中央和特区关系的事务、自治范围内的事务三分法的分类，两分法的解读与基本法三分法的规定不相符。《联合声明》第三条第（12）项规定，关于国家对香港的基本方针政策及其说明，人大将以基本法规定之，并在五十年不变。这是说，对该方针政策的落实是靠基本法，不是《联合声明》本身。

　　按照中文语法，上述那一句话的主语应当是“中央”，但却写成了“香港特区”，不符合语法规范，需要作法律解释。基本法是全国人大制定的，《联合声明》虽然经过全国人大常委会批准，但却是中央政府制定的，全国人大的法律地位高于全国人大常委会和中央政府，《联合声明》载明的国家对香港的基本方针政策，不得凌驾于基本法。虽然基本法第159条第四款说本法的修改，不得与《联合声明》载明的国家对基本方针政策相抵触，但解释权属于人大常委会。

　　（二）该声明附件一第一节有“行政机关必须遵守法律，对立法机关负责”的规定，容易给人全面负责的感觉，产生立法主导、立法至上的印象，但基本法第64条则明确限定了四个范围：“执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答覆立法会议员的质询；徵税和公共开支须经立法会批准。”该规定明确了负责的四个范围，说明了香港特区行政主导的特徵。

　　由此可见，在基本法制定之时，该声明是制定的政策依据。在基本法制定之后，对基本法的修改要考虑与该声明载明的国家对香港的基本方针政策是否相抵触，但该声明不可能发生该声明以外的效力。