周八骏：行政与立法关系的症结

        文/周八骏

　　当前，行政与立法关系严重困扰着特区管治和施政，反对派议员“拉布”祸害匪浅。3月18日本港多家平面媒体报道关于兴建第三跑道新闻不约而同地称：“为绕过立法会”，机管局以三招筹集工程资金，初步定三分之一由机管局举债，三分之一由政府停收机管局股息10年支付，其馀由增加航空公司收费以及向旅客开徵低于180港元的机场建设费支付。

　　有一些人憧憬：当行政长官由香港选民以一人一票方式选举产生、获得足以抗衡立法会直选议员的认受性后，眼下愈益恶化的行政与立法关系就将显著改善。

　　由于这是针对香港政治的一种理想，所以，必须从香港政治实际情况出发来讨论其是否合理。

　　行政长官的管治权威既来自制度，也同有关人士的个人素质颇有关系。

　　就香港现行制度而言，行政长官的管治权威主要受制于三方面：一是同中央的关系，能在多大程度上获得中央的信任和支持；二是同公务员队伍、尤其实际控制香港行政机关的约500名高级政务官的关系，能在多大程度上获得他们的信任和支持；三是同立法机关的关系，能在多大程度上获得后者在审议政府议案上的支持。

　　行政长官同司法机关的关系，固然不可谓不重要，但由于后者标榜司法独立，所以，其实际运作对于行政长官的支持或掣肘表现得微妙，不能同前三方面相提并论。

　　迄今，行政长官同香港居民（选民）之间没有直接制度联系，就此而言，普选产生行政长官的确是一项重要制度建设；但若仅此而言，则仍需解决以上三方面问题。

　　归根到底，香港存在?无法调和的基本政治矛盾，反映在社会上，香港居民（选民）的政治取向是分歧甚至对立的，这一点在1991年至今历次立法机关地区直选和当前关于普选问题的争议中都充分体现；反映在行政机关内部，传统公务员队伍尤其高级政务官正经歷?是一味“承前”抑或由“承前”向“启后”转变之抉择；反映在立法机关，政治团体在重大政治问题上形成对立甚至对抗的两大阵营。而这一切，属于若干西方国家与中国在全球和地缘政治较量的一部分。

　　面对如斯错综复杂的政治局面，行政长官的政治立场和政治才干受到严酷的考验。一方面，不能不在“承前”与“启后”之间谋求平衡；一方面，不能不推动“承前”向“启后”转变。既要有谋求平衡的能力和技巧，又要有推动转变的胆识和才具。回顾近18年来歷任行政长官的表现，不难悟出箇中道理。

　　总之，2017年能否实现普选行政长官，对于改进行政与立法的关系固然重要，但是，不能取代香港的中国籍居民（选民）需要树立同香港回归祖国相适应的“身份认同”，不能取代传统公务员尤其高级政务官需要由“承前”向“启后”的转变，也不能取代立法会政治力量对比需要进一步向有利于爱国爱港阵营的方向演变。

　　如果因为反对派一意孤行而无法落实2017年普选行政长官，那么，特区的制度建设就必须在以上三方面加强。其中，核心是行政长官同中央的关系必须加强，重点是加强中央对行政长官和特区政府的领导。

　　有一种观点：如果2017年不能普选行政长官，那么，由行政长官选举委员会选举产生的行政长官将无法管治。这种观点所隐含的前提是：中央对特区没有或者不行使宪制权力。显然，这是一个错误的不真实的假设。

　　2014年6月国务院新闻办公室首次发表关于“‘一国两制’在香港特别行政区的实践的白皮书”，是中央加强对特区领导的宣言。8月31日全国人大常委会关于香港特别行政区普选行政长官问题的决定，是中央行使领导特区宪制权力的垂范。经歷79天“佔中”非法行动之后，香港政局乃至社会状况进一步恶化；如果今年六、七月关于2017年普选行政长官的政府议案在立法会遭反对派封杀，那么，政局和社会状况会更乱。所以，必须由中央加强对特区领导来发挥“定海神针”的作用。

　　希望行政长官及其管治团队明辨大势。在政改问题上，唯有坚决捍卫全国人大常委会8．31决定，尽可能发动民意来促使反对派分化和分裂。在处理涉及香港与内地关系的议题上，必须寻求适切的平衡，不能一味强调香港居民利益、尤其香港永久居民利益优先。

　　希望爱国爱港阵营巩固团结，壮大力量。由于“承前”向“启后”转变是十分艰难的过程，若干属于爱国爱港阵营的政治团体企图左右逢源。例如，有一个政治团体，既一再申明即使特区政府关于2017年普选行政长官的议案同其主张有所出入但仍会投支持票，又提出同全国人大常委会8．31决定不一致的建议。简言之，既欲保留爱国爱港政治团体的名声，又欲取悦一部分同中央立场有所分歧的居民（选民）。希望这样的政治团体领导层明白，在重大政治原则问题上折中是不可取也不可行的。