宋小庄：8．31决定符合基本法不可撼动

        文/宋小庄

　　2014年8月31日，全国人大常委会作出《关于香港特区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的的决定》。该决定第2条对行政长官普选的核心问题作出规定，该条共有4项，其中前2项被香港的反对派形容为违反香港基本法的“三道闸”，严加抵制。为了迫使中央放弃“坚持行政长官由爱国爱港人士担任的原则”，香港的反对派发动了违法的街头占领运动，在该运动受到挫败之后，香港立法会的反对派议员又发动“不合作运动”，来否决政改方案，有人还提出司法覆核，挑战8‧31决定。　　　

　　在这种情况下，阐明“三道闸”符合香港基本法就是必要的了。所谓“三道闸”是：（一）“提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。”（二）“提名委员会按民主程式产生二至三名行政长官候选人”；（三）每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。　　　

　　准确理解基本法相关条文

　　到现在为止，反对派说来说去，就是“真普选”就不能有筛选，反对派就应当有候选人，否则就是假普选，假普选就是违反基本法。公民党组织第45条关注组有十馀年了，该条第2款只有70个字，他们还就是读不明白。

　　被反对派形容为“三道闸”的8‧31决定，来自对基本法第45条第2款的解释。该款规定，“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达成由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程式提名后普选产生的目标。”现据该规定演绎如下：　　　

　　关于第一道闸。全国人大在三处提到“广泛代表性”：一是1990年4月4日全国人大的专门决定提到的400人的推选委员会；二是香港基本法附件一先后提到的800人（2002年，2007年）和1200人（2012年）的选举委员会；三是香港基本法第45条第2款提到的行政长官普选时的提名委员会。如果追溯香港基本法的立法，还可以包括1988年《香港基本法（草案）徵求意见稿》附件一的方案五，该方案也明确，“香港特区行政长官提名委员会由香港永久性居民组成，必须具有广泛代表性。”因此，8‧31决定明确，“提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。”这是符合香港基本法第45条第2款对“广泛代表性”的理解的，并不违反。

　　2007年12月29日，全国人大常委员的决定规定，普选时的提名委员会“可参照选举委员会的现行规定组成”。但8‧31决定却把“可参照”改为“按照”强制性程度就比原来强烈。正如8‧31决定所说，是“鉴于香港社会对如何正确落实香港基本法有关行政长官普选的规定存在争议”，该决定把“可参照”改为“按照”，是为了减少不必要的争议，在法理上、在法律上并无不可。

　　关于第二道闸。早在2007年12月19日，全国人大常委会的决定在给出行政长官普选的时间表时，就规定了若干名候选人名额，这说明行政长官普选时，与在普选前香港基本法附件一规定的由选举委员会负责提名和选举行政长官的安排有所不同，普选前对候选人不设名额，但普选时（后）要有名额。到底设多少名额，要根据香港基本法第45条第2款“符合实际情况”的原则决定。回归以来的四次换届选举以及一次补选，候选人由1名至4名都有，8‧31决定认为，行政长官普选时应当产生2至3名候选人，也是符合香港实际情况的解读的。

　　关于第三道闸。与“广泛代表性”出现多处不同，“按民主程式提名”中的“民主”在基本法只出现过一次，从香港基本法现行条文中，找不到直接解说，只是可以肯定，与香港基本法附件一的规定不同。香港基本法是严谨的法典，每一个字都有意思；相同的字有相同的意思，不同的字有不同意思；不同的字不可能有相同意思，除非行文需要。　　　

　　对“按民主程式提名”中的“民主”既然不可能採用系统解释（相当于普通法的Golden Rule），就只能按文意解释（Literal Rule）、历史解释（Mischief Rule）或目的解释（Purposive Rule）解释了。按照以上三种解释方法，所谓“民主”，就是少数服从多数，可以有三种表现形式：（一）相对多数制，就是取得较高支持票的2至3名候选人获得提名。（二）绝对多数制，就是支持票过半数的2至3名候选人获得提名。（三）综合多数制，就是将支持、反对、弃权的票数都综合考虑在内，支持票和反对派可以抵消，弃权票可以不计分，取得较高支持票的2至3名参选人获得提名成为候选人。这种制度，与议会制国家的“信任案”制度相似。　　　

　　全国人大有权决定选举制度

　　在法理上，享有香港基本法解释权的全国人大常委会对上述“民主”的三种表现形式有选择权，8‧31决定明确，“提名委员会的人数按民主程式产生二至三名行政长官候选人，每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。”意味着全国人大常委会选择了第二种“绝对多数制”的解读。　　　

　　然而，值得注意的是，在候选人设名额的情况下，如没有足额的候选人得到过半数票，将导致原来的提名程式无效，还要进行另一轮提名。但为避免再提名的麻烦，需说明没有足额的参选人得到过半数票，则按综合多数制产生候选人。　　　

　　综上所述，“三道闸”的安排符合香港基本法第45条第2款的解读，道理十分清楚。

　　作者为法学博士