图：中央政府可以随时或在接受述职时要求行政长官解释政策，让行政长官的权力在有监督的情况下运行
2014年2月13日《明报》刊载了郝铁川教授《有必要弄清楚“一国两制”中“一国”的含义》一文，文中谈到国体、政体（国家政权组织形式）、国家结构形式、国家机构的组织和活动原则、中央国家机构和国家行为的关系五个方面。这五个方面都是宪法学研究的大问题，任一方面都需要一篇或多篇比较大的学术论文才能阐述得清楚。其中关于国家机构的组织和活动原则，是香港《基本法》的研究中比较少人论述的。笔者觉得有新意，值得加以阐发。
民主集中并存不可偏废
国家宪法第3条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。条文中的国家机构在法律上，既是指中央国家机构，也指地方各级国家机构，也都要实行民主集中制的原则，但其具体体现可以不同。换句话说，民主和集中两者并存，不可偏废，不可偏重。既不能只要民主，不要集中；也不能只要集中，不要民主。然而，对于不同的国家机构，行使不同的职权，其具体内容并不完全相同。
例如国务院实行的民主集中制，就包含了总理负责制的内容。国务院全体会议、常务会议讨论问题后，必须由总理决定，再由总理指派有关部门或人员执行。又如全国人大或全国常委会经过会议表决后，国务院必须负责执行，没有讨价还价的馀地，这是民主集中制的体现。
与香港最直接相关的例子是，2007年12月全国人大常委会决定了行政长官普选时的“提名委员会可参照选举委员会的现行规定组成”。对此，根据香港《基本法》第48条第（2）项的规定，有《基本法》执行权的行政长官要执行，国务院也要执行，国务院还要责成行政长官执行。如果行政长官或有关的主要官员拒绝执行，国务院（中央政府）可以将行政长官或有关的主要官员免职。现在香港有少数组织和人士排斥“提名委员会”，提出“公民提名”、“政党提名”的主张，要与之并存，甚至取而代之，都是不懂得宪法和香港《基本法》的缘故。为了使这些组织和人士尽快明白，笔者曾经建议将上述决定列入《基本法》附件三，但未列入不等于就没有法律效力，也不等于不能适用。
行会制是民主集中结合
国家宪法有关民主集中制的原则，在香港《基本法》中也有体现，但在不同的制度中的体现有所不同。由于篇幅所限，在此试举香港特区行政会议制度来说明。
香港《基本法》第56条规定，“香港特区行政会议由行政长官主持。行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须徵询行政会议的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下採取的措施除外。行政长官如不採纳行政会议多数的意见，应将具体理由记录在案。”在此，有三点值得注意：
一是明确民主集中制处理事项的范围。有四项内容，行政长官在决策前务必经过民主程序徵询行政会议的意见；有三项内容，行政长官可以自行决定。其他内容，则由行政长官根据实际情况行使裁量权，既可徵询，也可不徵询。根据议决事项的重要性，有硬性的规定，也有灵活的措施。
二是明确民主和集中出现矛盾的处理。对徵询的事项，行政会议有多数贊成和不贊成两种可能性。对多数贊成的事项，其理由有会议记录记载，行政长官採纳了即可，体现民主后的集中制的精神。对多数不贊成的事项，由于行政长官要向中央和特区负责，他可以不採纳多数意见，但要说明理由，体现理性精神。可以说，行政会议制度是民主和理性、民主和集中的结合。
三是明确了行政长官不论是否独断，都需要问责。特别是在行政长官排除多数意见后，其决策要有理由记录在案，还要问责。如结合《基本法》的其他条文，可以知道其问责体现在两个方面，第一是就政府工作接受立法会的质询，但不必披露需要保密的内容；第二是接受中央政府监督。如果行政长官的独断出了问题，中央政府可以责成改善其决策水平和程序。
无须凡事都经两会认可
由此可见，行政会议体现的民主集中制较好地处理了三个关系：一是议事和决策的关系；二是处理香港政府和立法会的关系；三是处理中央和地方的关系。香港特区实行行政主导体制，不是任何决策都要经过立法会的表决认可，也不是都要经过行政会议的讨论认可，更不是议而不决、决而不行，使行政长官的议事和决策在法定程序下进行。对行政长官的决策，如立法会不满意，可以提出质询，行政长官以应当解释，但立法会对此没有调查权。由于香港特区直辖中央政府，行政长官要向中央政府负责，中央政府可以随时或在接受述职时要求行政长官作出解释，让行政长官的权力在有监督的情况下运行。
作者为香港资深评论员、深圳大学教授
