基层改革：应增加政策的协调性和顶层设计

　　文/祝戈

　　近些年来，国家陆续在基层乡镇开展了一些改革，比如粮食直补政策、农村新农合、乡镇机构的撤并等，这些改革都是在国家主导下开展的，目的是惠农、富农和更好的为农民提供服务。不过，我国地域广阔，南北东西差别很大，一些在平原地域能较好实施的政策，在山区就可能遇到新的问题，乡镇职能、机构在缩减、撤并中，其所承担的责任和压力并没有减轻，反而因为机构人员的减少而变得更加困难。

　　S县是中部地区的一个山区县，和大多数山区县一样，是一个贫困县。全县有很大比例的人口是住在山区，且相互之间分散性大，有时候一个村虽然户数不多，却横跨几个山头，村民相互之间的交流互动也不方便。国家新农合政策出台后，受到了当地农民的欢迎，也给农民的医疗卫生提供了基础保障。按照国家规定，参与新农合的农户每年要缴纳几十元的参保费，虽然不多，但费用收取起来难度不小。当地有村干部反映，这些年大部分的年轻人都外出打工了，村里留下的大都是老人和小孩，要劝说他们缴纳参保费用有一定难度，有时候他们不愿意缴纳，不过生病后却要来报销。另外，因为村民住的很分散，且交通不便，许多时候到某个农户家里需要走好几小时的山路，而且不一定能保证农户就在家里，即使那些家里装了电话的，也不一定能及时的联系上。有一个村的党支部书记反映，他们村的新农合费用收取工作需要花一个多月的时间。

　　国家在2004年出台了粮食直补政策，按照规定，粮食直补的钱是直接打到农户账户的，通过直接补助农民，来增加农民的收入，但有很多乡村干部反映，发放粮食直补，乡镇要费很大精力，而粮食直补的钱，不少人是拿到当天就喝酒、打牌给花了，在实际上并没有起到应有的效果。他们反映，增加农民收入，关键还是要发展当地经济，而发展经济的关键，对于山区来说是修路，通过修路让山路不在成为人们进出的阻碍，让农民的产品能够顺利的运输出去。而修路只能是政府的事情，如果粮食直补不是发到农户手上，而是由乡政府统筹，那么可能会有更好的效果。当然，这样做现在是符合国家规定的，国家把钱直接补给农民就是为了减少中间截留环节。但从更有利于当地的发展来看、更有利于农民的增收来看，似乎由当地政府统筹也有合理性，再者粮食直补的钱也不多，尤其是山区，农田少，连片的更少，每户拿到的钱几十到几百不等，这点钱对一个家庭的意义也不是很大。

　　国家多个政策之间应该加强协调和配合。例如，上面提到的，国家有发钱的粮食直补，也有收钱的新农合，如果把两个政策统筹起来，可以很大的减少基层干部的工作量。就如上面有村干部反映的，他们村每年光新农合的费用都要收缴一个多月，如果收缴的钱直接从粮食直补里面扣除，那么他们可以减轻很多工作。

　　对山区贫困县来说，国家的惠农、助农政策要和扶贫政策对接起来。在山区，扶贫的压力很大，许多农民祖祖辈辈都住在山上，不愿意迁移到山下来，但山上交通不便，土地也少，农民要脱贫难度很大。对于这种情况，最好的扶贫办法是把农民迁移下来，安置在县城或乡镇中心城边上，这样既便于他们的生活和工作，也便于山区的生态保护。国家的惠农政策如果能成为奖励政策，对于那些愿意到山下来生活的农户的奖励，那么这种意义上的惠农也许效果更佳。

　　对于农村改革来说，应加强政策的顶层设计，统筹考虑不同政策之间的协调性，尽可能让不同的政策互补起来。在S县，除了上面提到的几个政策外，例如农村的集体经济、农民合作社等经济方式怎么和发挥市场的决定性作用统筹起来，在农村，农民合作社大都由政府主导，有的农民合作社的董事长就是村支部书记，一些农民合作社都是在政府要求下建立起来的，其产品的种植、销售也都由政府主导，这样既不利于发挥农民的积极性，也不利于发挥市场的决定性作用。所以，国家对于农民合作社等的组建应该有严格规定。

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