红头文件就是依据
清华大学教授张小劲一直觉得文件是观察和理解中国政治的一个好角度。2014年上半年，由他牵头的《政治文件与文件政治》课题在清华政治学系立项。他发现，“政治文件是中国改革开放进程得以持续发展的关键。由于制度的阻碍和桎梏，突破已经固定化为法律法规的陈旧制度和习惯作法的改革，几乎全部是由特定的政治文件启动的。”
例如1981年6月27日，中共十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，从根本上纠正了左和右的错误倾向，把全党和全国人民的思想统一到三中全会路线上来。2013年最为重要的文件是十八届三中全会的公报和决定，中共中央做出关于全面深化改革的重大战略部署。
无论红头文件能否严格落实，终归对下级具有一定约束力。一把手要对红头文件的落实负总责，他年终成绩也会以红头文件作为考核基准。华东某省法制办工作人员举例说：假设一个地方法制办主任是儿子，他的老爸是市委和市政府，年终考核时省法制办——也就是老师要给儿子打分，“虽然儿子由老爸负责，如果老师打分很低，儿子的日子也不好过。”
对于发放红头文件的必要性，绝大部分接受南方周末记者采访的党政干部认为，红头文件就是依据，下面办事有依据，上面检查也有依据。“用红头文件的好处是正式，”原国家统计局副局长贺铿告诉南方周末记者，“你不可以说没有听清楚，或者没有懂领导什么意思。”
“一是规范，二是有操作性。”上述省法制办工作人员说，比如全省开展依法行政考核活动，如果不下发明确规定，基层会搞得千奇百怪，“很多县区的人都不知道什么是依法行政。不用红头文件，用什么来推进工作？”
更重要的是，财政归于地方政府管辖的职能机构，红头文件是他们要资金、要政策的重要凭证。“出了问题也好查，什么责任一目了然。”一位基层干部感慨道，“我们跟下面都建了QQ群，有什么事一个QQ对方就知道了，但是他们还是要红头文件，没有红头，不灵。”
中央八项规定之下，红头文件虽有总体减少之势，但平头百姓讨论一件事是否可行，依然先问“红头文件”怎么说。文件一旦加了“红头”，便有了不容置疑的权威与合法性。山西一位副镇长就一肚子牢骚：以往镇里不太需要起草文件，只要拿着县里文件去村里读，现在规定工作必须有痕迹，要写文件。红头文件现在村里到处都是。
近些年来，红头文件引发的乱象已屡见不鲜。2011年，一份由黑龙江省直属机关工会工作委员会下发的红头文件，要求各省直机关职工“本着自愿的原则”，按省级领导干部400元，厅级干部300元，处级干部200元，处级以下职工100元的标准进行捐款。据《中国青年报》报道，2014年4月，湖南省双峰县委、县政府以红头文件的形式，“请求”将涉嫌收购25根象牙的犯罪嫌疑人李定胜取保候审，理由是“如果不放人，会影响企业发展”。
红头文件如此繁多且遍及社会生活各个层面。清华大学教授景跃进认为，文件在中国政治中享有象征和行政两个维度的权威。“文件是要通过大家讨论、反复修改形成的，所以最后文件要综合方方面面的利益。”景跃进在他《中国的文件政治》一文中说，“在这个意义上，文件制定的过程是政治领导合法化的过程，也是权威的自我合法化过程。”
有时候，红头文件还是身份认证的可靠凭证。2013年，上述区人社局副局长去华南某政府机构调研大学生创业情况。临行前，他用普通A4纸打印了一个情况说明，里面包括“什么人、什么时间，去办什么事”。他把这个A4纸传真到深圳，很快收到一位老大姐打来的电话。老大姐认为传真很不正规。
“你应该发我一个红头文件，严肃一点。”她在电话里说。
南方周末记者 刘斌 南方周末实习生 谭畅 陈欣欣