文件落实取决于领导意志
中国现行体制下，政府下属机构的人事、财政往往由所属地区党委和政府管辖，业务则由更高一级相应部门负责指导。日常工作中，它会收到两方面红头文件。
以浙江省宁波市下辖某县级市残联为例，上半年残联要响应自上而下的党的群众路线教育实践活动，在各种红头文件统领下，召开动员会、总结会、座谈会等等，一个环节也不能少；另一方面，今年3月份，全市范围内给聋哑人士安装助听器活动也有上级红头文件明确规定，残联也必须督促各乡镇统计。
“今年我们很重视党的群众路线教育实践活动，文件已经下了好几个了。”上述残联一位工作人员透露，“先下一个总的实施方案，再根据里边的要求搞些有特点的活动，再拟文件。”
文件下发之后重在落实。2011年，时任国家副主席习近平在中央党校春季学期开学典礼上的讲话——《关键在于落实》中，还引用了一副对联：上联是“你开会我开会大家都开会”，下联是“你发文我发文大家都发文”，横批是“谁来落实”。
李克强为总理的新一届政府也深知抓落实的重要性。2014年6月6日，国务院发出通知，部署对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督察。这是新一届政府成立以来，国务院对所作决策部署和出台政策措施落实情况开展的第一次全面督察。
中国的红头文件本身存在等级，上至中共中央、国务院，往下则有省级党委、政府，最下端乡镇和街道也有权发文。即便存在严密的等级关系，但并不意味着上级精神总能得到有效贯彻。“有时上面要求做的事情，下面未必会认真。通常情况下，地方和基层会根据自身的利益偏好，选择性地执行中央政策。”清华大学政治学系教授景跃进在一篇文章中认为：所谓“上有政策，下有对策”，在不少情况下，发个文件应付便是对策的一种。
“简单发文肯定不行。”上述区人社局副局长举例说，“比如关于农民参与社保，哪些人能进，哪些人不能进，政策很复杂，基层不一定搞得清。我们不仅要发文，分管区长还要挨个街道做工作。”
一些简单工作则很好落实，“比如纪委要搞个调研活动，出一篇调研文章，时间节点给你，你就按时给它好了。”上述浙江残联人士说，红头文件往往会规定地很详细，会给你列出参考题目，也会提供发送文件的地址。“如果到时间没有提交，对方会来电话催，反正时间长了大家都熟悉，沟通很方便。”
红头文件的落实效果，更主要在于领导的意志。通常情况下，一个机构的办公室在收到上级红头文件时，会在文件正面附加一张纸，按照职务排名将该单位的主要领导排列其上，再由该单位主要领导和主管领导分别批示。
上至中央领导下至基层街道干部，阅读和批示红头文件不仅是一项日常重要工作，更是一个干部的“政治权利”。上述区人社局副局长透露：“我们这里副处以上的领导才能看到。”
“区委书记、区长批示过的文件，我们肯定重视。”这位副局长说，“有些文件没有领导批示，一是因为跟我们部门没关系，二是说明文件内容不重要。”
红头文件有特定的运行逻辑，执行过程中效力会发生变化。清华大学政治学系主任张小劲告诉南方周末记者：“所以才出现一种俗语，叫做‘章子不如条子，条子不如面子，面子不如位子’，谁官大谁说了算。”