饶戈平：如何正确理解“中央全面管治权” （下）

　　文  | 饶戈平

　　三、如何正确理解中央的“全面管治权”

　　中央对香港拥有管治权是无可置疑的法律事实，但是为什么要说成是“全面管治权”？为什么要在管治权前面冠以“全面”二字呢？如何正确理解“全面”两个字？我个人理解，“全面”二字的含义至少表现在以下几个方面：

　　从管治权来源及主权归属的法理上看，单一制国家里，国家的全部管治权力属于中央、集中在中央，地方不具有自发的、固有的管治权，地方权力由中央授予，有关香港管治的全部权力来自中央、归属于中央，是中央权力的组成部分。作为世界上单一制国家里地方自治程度最高的中国特别行政区，香港现有的高度自治权全部源于中央授权，并受中央监督；香港被授予多少权就有多少权，不存在可以超越或违反法律的无限自治权。未来香港如果需要被追加授予新的自治权，其来源必出于中央；如果需要修改基本法，对已授港权力作出必要调整的话，决定权也在中央。总之，香港管治权的原产地、授权者、批发者、监督者、修改者都是中央，如此来看，说中央拥有全面管治权，不算为过。

　　香港没有无限自治权

　　从管治权范围上看，对本国领土范围内的人、物、事拥有广泛和排他的管辖治理权，是主权国家的基本权力和权利。从基本法既有规定可知，中央立足于全国、全局职能，对香港享有的管治权是广泛的、多方面的，范围涉及政治、外交、防务、法律、经济、社会等各方面，有关国家主权的事务，其权力并没有被局限在个别、局部的狭窄领域或事务。对中央管治权冠以“全面”二字，正是为了如实说明这一权力适用范围的广泛性、多样性。

　　从管治权的行使方式看，中央对香港享有的管治形式是全面多样的。中央既可依法直接对香港行使管治，也可授权香港实行“港人治港”、高度自治，即所谓间接管治，授权地方自治也是国家行使管治权的一种方式。对于已授权地方的高度自治，中央还享有监督的权力。显然，中央对香港的管治权从直接行使、到授权行使、再到监督行使，其管治方式不是单一的自我封闭，而是广泛开放的多方面，称其为全面管治权可谓恰如其分。

　　从全面准确理解和贯彻“一国两制”的实际需求来看，强调中央的全面管治权，正是对那些违法限制中央管治权范围、否认或抗拒中央管治权言行的有力回击，彻底纠正对基本法的误解、曲解，是一种观念上的必要纠正，还原事物本来面目。这种从认识上维护中央权力和基本法权威的拨乱反正行为，是别人无法取代的，非中央自身出手、自我宣示不可。

　　四、中央全面管治权与香港高度自治权的关系

　　中央全面管治权是早经宪法和基本法规定、本已存在的法律事实，必须严格依法行使。其意有二，一方面他们是中央依法享有的一种确定的宪制性权力，不可否认、不可阻抗，完全应当理直气壮、堂堂正正地行使；另一方面，行使这一权力时，必须严格限于宪法和基本法规定的范围内，不得随意逾越或添加，不能任意行使。与此同时，维护中央全面管治权还必须与尊重香港高度自治权有机结合起来。“一国两制”之下，中央与香港两种层次的管治权并非对立、对抗关系，不能孤立地、排他性行使，而必须是有机结合、缺一不可。

　　全面管治非取代高度自治

　　中央行使全面管治权，并不等于全面管理香港事务。中央全面管治权的本意绝不是说要由中央包揽、承担起对香港的全部管治。中央要全面直接管治香港，显然是一种误解或曲解。中央所要行使的，只是宪法和基本法规定属于中央的管治香港的全部权力，而不是要以中央管治去排斥、取代香港的高度自治。

　　强调中央的全面管治权，绝不是要改变“一国两制”方针，限制、缩减、改变香港法定的高度自治，那完全不是“一国两制”的本意初衷；它只是重申，在尊重、保障香港高度自治的同时，必须全面行使本属于中央的宪制性权力。

　　事实证明，从回归之日起，中央就兑现承诺，全面授予和保障香港的高度自治，即便在提出“中央全面管治权”概念后，实际上也丝毫没有减损香港的高度自治；相反，中央一再承诺实施“一国两制”方针“不会变、不动摇”，要把维护中央全面管治权同保障香港特区高度自治有机结合起来，决不偏废。言之凿凿，行之昭昭，有目共睹。

　　作者为北京大学法学院教授

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