饶戈平：如何正确理解“中央全面管治权”（上）

　　文 | 饶戈平

　　但凡一项重大的政策或议题，通常都会产生相应的话语体系，形成自己特有的专门用语或概念。“一国两制”创造了一种特殊语境，而“中央全面管治权”则是体现其精髓的一个重要的专门概念。

　　习近平在十九大报告中，明确提出把坚持“一国两制”、保持香港和澳门长期繁荣稳定，列入新时代中国特色社会主义思想和基本方略，列为实现中华民族伟大復兴的必然要求。他强调，为了确保“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”实践不走样、不变形，“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来”。在这里，习近平以党和国家最高领导人身份，以中共党代会报告的形式，重申了“中央全面管治权”这一概念，并且把它与特区高度自治权的有机结合提升到保障“一国两制”全面准确实施的最重要因素。这一论断成为近年来中央对港澳工作的最大亮点，抓住了“一国两制”实施中的关键，也构成习近平新时代“一国两制”思想的一个核心内容，引起海内外高度关注。

　　中央管治权乃基本法原意

　　“中央全面管治权”概念最早出现在2014年国务院新闻办发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，把它确定为特别行政区制度的基础与核心。从其公布之日起，香港社会各界就毁誉不一、议论纷纭。拥护者有之，困惑不解者有之，曲解诋毁者有之。有人把它说成是中央对港政策的重大修改，有人说是对香港高度自治权的贬损，鼓吹予以抵制；更多的是不甚理解“全面”二字的内涵和意义。这些争议集中反映了是否及如何全面准确地理解“一国两制”方针的问题。那么，中央为什么要提出这一看似全新的概念，其实质内容和含义是什么？它同香港高度自治权是什么关系呢？如此等等需要我们有一个正确认识。

　　一、为什么要提出中央全面管治权概念

　　这一概念是针对“一国两制”在港澳深入实施阶段的问题和需求提出来的，是为了保障“一国两制”全面准确地实施而提出来的。“一国两制”是一种前所未有的治国理政模式，对国家、对香港都是全新的实践。一段时间以来香港社会存在着重“两制”、轻“一国”，重高度自治、轻中央管治的倾向，把有关香港的管治仅仅理解为“港人治港”、高度自治，忽略、排斥中央管治权，把中央管治权的行使视为对高度自治的干预，成为影响“一国两制”全面准确实施的认识上的障碍。而对港工作队伍本身也曾出现过对中央管治权认识不足的现象，未能有效体现中央在“一国两制”实施中的主导作用。有鉴于此，有必要对被忽略、被曲解、被污名化的中央管治权正名，有必要拨乱反正、回归本元。中央不但应理直气壮地行使对香港特区的管治权，而且还要如实地宣示中央拥有对香港的全面管治权。中央管治权绝非一个凭空捏造出来的概念，更不是一个随意和临时提出来的概念，而是对“一国两制”和基本法的原意、对本已存在的法律事实的一种重申和强调而已，也是对被曲解的认识的一种必要纠正。

　　这里，首先有必要纠正的是对香港管治权的一种不全面不准确理解：即有关香港的管治只是“港人治港”、高度自治，显然有违法律，不符事实。须知随着中国收回香港，管治香港的权力从英国人手中交还到中国人手中，不应也不可能是全部、直接地过渡到“港人治港”、高度自治，而首先是交还给中国这个主权国家，由中国恢復行使主权，将香港重新纳入国家治理体系。在此前提下，在保障中央代表国家对香港行使主权的前提下，才产生了由中央授权香港在“一国两制”框架下实行“港人治港”、高度自治。不妨说，没有中国收回香港，没有中央对香港的管治，就没有今天的“港人治港”、高度自治。“港人治港”、高度自治仅仅是有关香港管治权的一部分，在它之外、在它之上当然还存在着中央权力机关对香港的管治。一个有关香港管治权的完整概念，应该是中央管治权和中央授权下的香港高度自治权的有机结合，二者相辅相成、缺一不可。这本应是一个人尽须知的法律常识，遗憾的是，在香港却长期遭到忽略和曲解。

　　二、中央管治权的内涵和依据

　　还有人虽然不否认中央对香港的管治权，但罔顾法律和事实，把中央管治权仅仅局限于涉港外交、防务，这显然也是一种不全面、不准确的说法。我们不妨让法律本身、让中国宪法和香港基本法来说明事实真相。

　　首先看作为国家根本法的宪法的规定：宪法第三条规定了单一制国家结构，中央和地方是统一的领导与被领导关系；第三十一条及第六十二条第十三款规定，国家最高权力机关全国人民代表大会有权视需要设立特别行政区，有权制定法律，规定在特区实行的制度；第六十七条规定，全国人大常委会有权解释法律，有权宣布全国进入战争状态，有权决定全国或个别地区进入紧急状态；第八十九条第四款规定，作为国家最高行政机关的国务院有权统一领导全国地方各级国家行政机关的工作等等。无疑，宪法规定了、包含着中央对香港的管治权。

　　再看看作为香港宪制性法律的基本法的规定。一部基本法不但是一部授权香港特区高度自治的法律，也是一部规定中央管治香港权力的法律。基本法至少明确规定了中央权力机关在以下十多个方面对香港的管治权：

　　第一，制订基本法、规定在香港实行的制度（序言）；第二，对行政长官和特区主要官员的任命权（第四十五条）；第三，管理与香港有关的外交事务的权力（第十三条）；第四，管理与香港有关的防务的权力（第十四条）；第五，对基本法的解释权（第一百五十八条）；第六，对基本法的修改权（第一百五十九条）；第七，对香港政治体制发展的主导权（附件一、附件二）；第八，对香港立法会所定法律的备案审查权（第十七条）；第九，命令香港实施全国性法律的权力（第十八条）；第十，对香港特区追加授权的权力（第二十条）；第十一，宣布香港进入战争状态或紧急状态的权力（第十八条）；第十二，就有关事务对特区政府发出指令的权力（第四十八条第八款）。

　　除上所述，基本法还规定香港特区直辖于中央政府（第十二条）；行政长官要对中央政府负责（第四十三条）；特区行政长官在香港负责执行基本法（第四十八条第二款）等等。这些规定都是白纸黑字的法律条款，明确无误地彰显了中央对香港拥有广泛全面的管治权，中央行使这些法定权力是对法律的遵循和坚守，而不是超越、更不是背离。对照基本法，任何不带偏见、尊重法律的人，都不会得出中央权力只限于外交国防的结论。持此论者无异于自欺欺人、对抗法律。

　　香港不能抗拒中央权力

　　中央对香港的管治权不但有明确的法律规定保障，而且有充分的法理依据，它们植根于国家主权原则和单一制国家权力结构。按照世界各国公认的法律原则，主权意味着国家对内享有“最高的、绝对的、不可加以限制的权力”（美国《Black's Law Dictionary》），而宪法则是国家主权的集中体现。在单一制国家的权力结构中，权力集中于中央，中央权力机关代表国家行使主权，享有对国家全部领土、所有组成地区行使管辖治理的权力。地方不存在固有权力，其权力是由中央授予的。不可以设想，作为国家一个组成部分的地区可以游离于中央权力之外，能够排拒中央权力。香港特别行政区正是依据宪法设置的，从回归之日起就处在中国宪制体制内，被纳入国家治理体系。

　　中央管治权的实质就是体现和实行国家主权原则，保障“一国两制”的正确方向。只有树立国家意识、坚守“一国”原则，才能正确认识中央管治权，处理好“一国”同“两制”的关系，而维护中央管治权就是维护“一国两制”。“一国两制”本质上就是“一国”统领下的“两制”，“一国”构成“两制”的前提和基础。没有“一国”，何来“两制”？全世界197个国家，唯有中国这个特定国家才实行“一国两制”。“一国两制”的提出，首先和主要是从国家整体利益出发的，其本意初衷就是在国家主导下，在“一国”的前提和基础上实行“两制”，谋求国家和香港利益的最大公约数。捨弃中央管治权就谈不上“两制”的并存，谈不上“港人治港”、高度自治，谈不上“一国两制”的正确发展。习近平主席在视察香港的讲话中把“一国两制”比喻为一棵大树，国家好比树根，“两制”好比枝叶。他强调，“一国是根，根深才能叶茂；一国是本，本固才能枝荣”，诚为至理名言。

　　（下篇明日刊出）

　　北京大学法学院教授