饶戈平：中央是“一国两制”的舵手

　　大公网6月20日讯 据中评社报道，“香港回归二十周年与落实中央对特区的全面管治权”专题研讨会日前在深圳大学落下帷幕。国务院发展研究中心港澳所所长、全国人大常委会香港基本法委员会委员、北京大学法学院教授饶戈平在会议中指出，20年来，“一国两制”的成功实践，给国家的港澳工作积累了很多经验，也为学界提供了诸多启示。习总书记从依法治国的高度特别指出了要依法保障“一国两制”的实施，强调依法治国、依法治澳，为我们工作指明了方向。

　　饶戈平就此谈几点启示与体会：

　　第一，坚持中央主导权，牢牢把握“一国两制”的发展方向;

　　饶戈平表示，港澳回归仅仅是万里长城的第一步，“一国两制”是一个阶段性工作。回归以后的工作更加复杂艰巨，所以清醒的意识和把握“一国两制”主导权很重要。时间证明单靠港澳自身的力量，单靠港人治港、澳人治澳高度自治，不足以驾驭全局把握方向。他提到，“一国两制”必须有一个舵手，这个舵手非中央没数，因为中央是“一国两制”的制定者、实施主导者、监督者、责无旁贷掌控“一国两制”的方向。如果忽略或者发挥不好中央的主导作用，不作为或无所作为，就难免陷入软弱、被动。

　　饶戈平指出，“一国两制”方针提出了30多年，国家主体和港澳地区都经历了重大发展，需要我们解放思想、总结经验，不断探索在实践中在理论上丰富发展，进一步明确港澳工作指导思想和战略部署。“确保‘一国两制’主导权在我看来关键在于坚守国家主权原则，强调一国是两制的前提和基础，落实中央对港澳全面管治权。要维护国家信任体制、明确香港澳门在国家的法律地位，处理好中央管制和地方高度自治的关系。”

　　第二，提升香港、澳门实施“一国两制”的主体作用;

　　饶戈平谈到，依法治理港澳在实践中表现为两个层面：第一是中央层面;第二是港澳特区层面。中央主要是从宪制层面，依法行使对港澳的全面治制。当然这里面同时也要尊重两个特区依法的高度自治。更重要是维护“一国两制”的现任秩序，确保“一国两制”发展方向，就两个特区层面来讲，主要是从地方层面，依法行使中央授予的高度自治，确保特别行政区制度有效运作。如果没有两个特区管治主体作用的正常发挥，中央的全面管治权就有失于空中楼阁的风险。

　　“港澳回归以前已经形成了自己固有的法治社会，所以内地的思想观念、管理模式和法律不能简单的移植到港澳地区。”饶戈平表示，港澳本地法律应该视为保障“一国两制”实施的法律体系的必要组成部分。他指出，这不单是因为维持港澳社会日常秩序首先和主要是依靠本地法，也因为这些法律经全国人大常委会审查并获准维持原有的法律效果，是建基于中国宪法的基本法。还因为它们是实践证明行之有效的，维护社会繁荣的法律。

　　他说道，以香港为例，作为曾经辉煌时的殖民地国的管理地，英人治港突出表现在建立一套发达严谨的法律体系。香港过去的繁荣稳定，正是建立在法制基础上，所以法制已经成为香港社会的核心价值。这些都恰恰是应该而且可以为我借鉴为我所用的，所以要充分的尊重发挥本地法律在依法治港里面的重要作用。

　　饶戈平亦提到，港澳法律本身也面临着要进一步适应“一国两制”这种现存体制，也存在与时俱进不断更新发展的问题。

　　饶戈平指出，两个特区政府的行政、立法、司法机关构成依法管治港澳的主体，是国家建制的一部分。如何有效监管和发挥好这些机构和管治队伍的作用，关系到“一国两制”在港澳实施的成败。“我想中央应该以基本法作为依据，一方面指导促进特区内部理顺行政立法司法的关系，结合回归以来的正反两方面的经验，逐步完善同‘一国两制’方针相适应的特区本地治理体系，这跟前面讲的法律的与时俱进是有关联的。”

　　“另一方面是坚持爱国爱港、爱国爱澳的政治效忠原则，坚守爱国者治港治澳的底线。通过任命、监督、指令等法律方式对他们有所管束，并且经由本地法律规范制约他们的沿线。不允许‘港独分子’和‘激进分离’势力进入港澳权利机关。”饶戈平强调，要避免仅仅因为现在的立法或者司法机构的某些内在的缺陷，或者不当表现，就轻易把他们视为‘一国两制’的异己力量把他们规避到对立面。

　　第三，强化宪法和基本法的教育、传播;

　　饶戈平表示，与外在环境的变化相比，人们观念的转变是更深刻更艰难的转变。香港回归不必然带来人心的回归，香港社会人心回归的欠缺从法律角度讲首先在于国家观念的缺失，对于宪法的缺失，对于基本法全面准确理解的缺失。

　　“造成这种现象固然离不开历史因素，但在我看来很重要一点在于回归以后对宪法、基本法的教化和传播还不够及时、有效。在香港社会，相当一批人被先入为主的灌输了对‘一国两制’的另类诠释。”饶戈平指出，在这方面我们要从历史中学习经验，历史告诉我们处在社会变革和制度转型期，人们观念转变和适应是很难自发产生，需要政府强行的引导和灌输。所以在香港、澳门，不单应该把包括宪法和基本法在内的国民教育列为政府的职责，列为公民义务强制实施。而且要在全社会特别针对治港、治澳的队伍，不仅仅包括公务员，还包括立法会议员和法官，这都属于治港、治澳的队伍。亦要针对青少年主题持续强化有关宪法、基本法的再启蒙、再教育，才能有助于这个核心的法制观念在港澳落地生根，营造出一个以宪法和基本法为基础的法制环境。

　　第四，法律手段和法外手段的结合应用;

　　饶戈平表示，法治是治国理政的上策，但这不仅是因为普法不能自醒，法治终归还需依赖人来完成。另外，也因为法律之外存在大量有效的社会治理，法律手段和法外手段结合方成大业。

　　他说，“一国两制”是一个宏伟的社会系统工程，政治性非常强，我们固然要紧紧依靠法治来保障“一国两制”的实践，但没有理由不重视，不善用法律之外的其他有效手段。港澳回归以来我们的统战工作、经济手段、文化融合都发挥了很好的作用，当然在这方面也存在要与时俱进和改善创新的空间。展望未来，我们在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，有国家的优势、制度的便利，有近70年治国理政的经验，我们能够充分调动和发挥国家政治、经济、文化各方面的资源，并用多种方式和手段来配合辅助法制，所以我们对“一国两制”的成功实践是充满信心。