图：饶戈平昨应邀出席在港举办的“回归基本法─普选行政长官”研讨会，并作“《基本法》规定的政治体制原则与行政长官普选”的专题演讲/本报记者麦润田摄
北京大学法学院教授 饶戈平
当前香港社会正在围绕行政长官普选展开公众咨询，争议的焦点集中在候选人的产生程序上。咨询过程中有不同意见并不奇怪，要致力于化解争议，凝聚社会共识，就必须遵循共同的法律基础。我们今天研讨会的主题“回归基本法”正是指明了这个共同法律基础，即关于香港普选问题的讨论，必须坚守《基本法》和人大决定所确定的政制发展原则。下面，我愿意以一个内地学者的身份谈谈个人的学习体会，和大家一起重温《基本法》和人大决定所确定的香港政治体制原则。
作为中国的一个地方行政区域，香港无权自行制订本地区的政治体制，而必须由中央通过宪制性法律来加以确定。《基本法》用了专门一章（第四章）来规定香港的政治体制，就香港特区政治权力机构的构成、地位、职权、相互关系等做出了具体规定。这一章的内容非常丰富，包括和体现的原则也很多，例如“一国两制”、“港人治港”、高度自治原则，行政主导原则，三权之间相互制衡又相互配合原则，政制发展原则等等。不过严格地说，有关香港政治体制的内涵远不限于第四章，还应包括总则和第二章所阐述的香港在中国宪政体制中的地位、中央与香港特区的关系等重大内容。这些内容决定和影响着香港本地的政治体制，应视为香港整个政治体制的组成部分。
一、《基本法》所确立的政制发展原则
我们今天重点讨论《基本法》关于香港政制发展原则的规定。所谓政制发展，简单地说就是香港政治体制的发展演进，主要表现为行政长官和立法会产生办法的修改问题，当然也包括普选。这里集中讨论有关修改行政长官产生办法的原则。这方面的法律根据主要体现在《基本法》第45条、附件一和全国人大常委会2007年12月的决定上。
《基本法》第45条是关于行政长官产生办法最根本的法律依据。它规定了行政长官产生的基本方法，即通过选举或协商产生，由中央政府任命；规定了制定行政长官产生办法的基本原则，即根据香港特区的实际情况和循序渐进原则；规定了行政长官产生办法的发展方向和目标，即最终达至普选。
附件一规定了行政长官产生的具体办法及其修改的程序性规则，与基本法具有同等法律效力，内容包括选举委员会的组成以及修改产生办法的“五步曲”。
全国人大常委会2007年12月有关香港普选问题的决定，则确定了实施普选的时间表，并就如何实施行政长官普选的程序安排做出了具体规定。包括必须组成一个有广泛代表性的提名委员会；该委员会可参照《基本法》附件一有关选举委员会的现行规定组成；提名委员会必须按照民主程序提名产生若干名行政长官候选人；由香港全体合资格选民普选产生行政长官人选，报中央政府任命。人大决定同样具有确定的法律效力，规范香港普选的进行。
上述三项法律文件所确立的政制发展原则，至少包括：
1.中央主导和最终决定原则。政制发展构成香港政治体制的一部分，其设计、制定和修改都不是香港自身能决定的，政制发展的主导权和最终决定权在中央，中央握有对修改行政长官产生办法的批准的权力。普选属于政制发展的核心内容，如何实施必须并且只能严格按照基本法和人大决定来开展。
2.符合香港的实际情况和循序渐进原则。虽然“一国两制”开创了“港人治港”、高度自治的民主新时代，但民主政制在香港的发展歷史并不长，还处在探索和积累经验的阶段。政制发展要符合香港的法律地位和实际情况，要在保持香港社会稳定的前提下循序渐进，平稳过渡到普选。
3.均衡参与原则。行政长官产生办法的修改，包括普选，关系到香港的社会稳定、经济发展，必须兼顾各阶层、各界别的利益，必须考虑到均衡参与，这是业经实践证明行之有效的治港经验。《基本法》关于功能界别以及选举和提名委员会的规定，正是表明了对这一原则的尊重和坚守。
4.修改行政长官产生办法的程序规则及实际普选的原则。包括修改产生办法的“五步曲”，实现普选的目标和时间表，行政长官候选人的提名制度等等。
香港回归16年来的政制发展以及2017年行政长官普选，都源于《基本法》和人大决定的相关规定。《基本法》和人大决定构成香港政制发展的宪制性依据，不仅是香港普选的来源和基础，而且是香港普选必须遵循的唯一的法律根据，具有不可挑战、不可逾越的权威地位。
香港当前政改咨询的各种议论突出地表现在如何认识行政长官候选人的产生程序以及候选人的政治标准这样两个问题上。这两个问题都同政制发展原则有密切的关连。
