饶戈平：完善与基本法实施相配套的制度和机制

　　文 | 饶戈平

　　如何正确认识和行使对香港的管治权，是全面准确实施“一国两制”的核心问题，也是中央治国理政的一个崭新课题。基本法关于中央管治权的诸项规定能否有效落实，一定程度上取决于是否已具备与之相配套的制度和机制。结合实践依法完善与基本法实施相配套的制度和机制，不但是对基本法的必要补充和丰富，也是依法治港的法制建设的重要内容；不但可增加基本法实施的透明度、制度化，而且有利于保障“一国两制”实践不走样、不变形。

　　对香港的管治由中央管治和高度自治共同构成

　　香港回归前属英国人管治，回归后则由中国人治港。在“一国两制”框架下中国对香港的管治权实际上由两部分组成，一个是中央权力机关对香港的管治，一个是中央授权香港实行的高度自治。前者源于国家主权，是中央代表国家行使的主权性权力，后者源于授权，属地方性职能性权力。两者层级不同，源流不同，相辅相成，不可偏废。没有“港人治港”、高度自治固然谈不上“一国两制”，而倘若缺失了中央对香港的管治，“一国两制”就失去了存在的前提、基础和保障。

　　中国决定收回香港，不是图虚名、走形式，而是意味着实实在在地对香港恢復行使主权，包括制定管治香港的方针政策，设立香港特别行政区，制定香港基本法，确立在香港实行的制度，依法对香港行使管治等。作为香港的宪制性法律，基本法不但明确规定授予香港的高度自治权，而且也明确规定了中央对香港管治的权力。与一些人的误解甚或有意曲解不同，中央对香港的管治权绝不只限于国防外交，还包括其他一系列重要权力。基本法清晰地规定，中央拥有对行政长官和主要官员的任命权，对基本法的解释权和修改权，对香港政制发展的最终决定权，对立法会所定法律的备案审查权，决定增减适用于香港的全国性法律的权力，对香港追加授权的权力，对行政长官发出指令的权力，以及宣布香港进入战争状态或紧急状态的权力，等等。这些权力都是行使和维护国家主权的必要体现，是中央拥有的宪制性权力。我们平常说要全面准确地理解和实施基本法，不但指要切实保障中央授予香港的高度自治权，还包括要不折不扣地实施中央对香港的管治权，唯此，才能确保“一国两制”的实践不动摇、不走样、不变形。中央依法管治香港决不是对香港高度自治的“干预”，而是在忠实行使自己的宪制性权力、权利和义务。

　　香港回归20年来，中央始终坚持“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，严格按宪法和基本法办事。一方面严守际分，依法行使管治香港的权力，一方面支持行政长官和特区政府依法施政，香港整体上保持着繁荣稳定。面对“一国两制”实践中出现的问题和挑战，特别是香港社会中存在的重“两制”、轻“一国”、重高度自治、轻中央管治的倾向，在今天强调对中央管治权的正确认识和全面落实尤有必要。

　　“一国两制”不是一条在大海中自行漂泊、任其所为的小船，而是一艘有确定航向、有强大动力和坚强舵手的巨轮。实践证明，仅仅有“港人治港”、高度自治不足以掌控和把握“一国两制”的正确航向，而必须由国家、由中央来担任船长和舵手，中央对香港的管治权恰恰就是起到这种掌舵、领航的作用。“一国两制”能否全面准确地贯彻实施，很大程度上取决于中央管治权的落实情况。

　　中央管治权的落实需要配套的制度和机制

　　香港回归20年来，中央已确立起一系列制度机制，有效行使着对香港的管治权，保障了“一国两制”的成功实施，总体情况是好的，应予充分肯定。不过也有学界意见认为，如果对照基本法的既有规定，在实践中中央的管治权似乎还存在不够到位、不够得力的现象。诚然，从学理上看基本法有关中央管治权的规定都是非常必要、非常明确的，应当而且可以行使，尽管其中有些部分不乏规而备用、应时而用的考虑，未必在当下就需要立即、全部地付诸实践。有些权力要否行使以及如何行使要取决于社会实践的需求与可能。但是从另一方面看，基本法有关中央权力的一些条款缺乏有效落实，缺乏落脚点和着力点，难免产生鞭长莫及之感、投鼠忌器之虑。究其原因，很突出的一点就是与基本法实施相配套的制度建设和法律建设还不够完善。今天强调全面落实中央的管治权，题中应有之义就包含必须完善与基本法实施相配套的制度和机制。

　　作为香港的宪制性法律，基本法的规定具有框架性、原则性特点，一些条款带有政策宣示的性质，未能直接构成行为规范，其全面落实还有必要辅以配套的法律、制度和机制。倘若没有完善的配套措施，基本法的实施就容易停留在字面上、口头上，流于形式。这一点过往实践中多少存在重视不足、行动迟缓的短板。迄今为止，就中央管治权的实施而言，除制定《驻军法》、全国人大有关处理香港原有法律、《国籍法》的实施以及政制发展的几次决定、还有刚刚通过的《港区全国人大代表选举办法》等外，尚未见到其他的与落实基本法相配套的具体法律或实施细则，致使一些条款缺乏明确的执行机制而徒具其名。倘无架桥铺路、众星捧月，基本法也就难免成为一部高高在上的孤零零的宪制性法律。中央对香港的管治权不应成为一句空话，而必须通过相关法律和制度一一具体落实。从现在起就抓紧不同层面的法制建设工作，完善与基本法配套的制度和机制，或许应成为当前和今后一个时期“一国两制”实施中的一项重要任务。

　　如何完善与基本法实施配套的制度和机制

　　落实与基本法实施相配套的制度和机制，实际上包括中央和香港两个层面的工作，本文重点谈谈中央层面。我们不妨对照基本法有关中央管治权的规定，逐一梳理一下，看看哪些条款的落实尚需要完善配套的制度和机制，哪些问题需要重点考虑、优先考虑。当然，这里所提议的仅仅是笔者个人偏重学理层面的探讨，与官方立场无涉。

　　1、为落实基本法第45条规定的中央对行政长官的任命权，似宜制定行政长官任免法或任免条例。在“一国两制”下中央虽然不派人直接治理香港，香港高官皆在本地产生，但不等于说中央丧失或不具有在人事管理方面对香港高官的制约权，对行政长官的实质性任命权就是基本法规定的中央的一项管治权。然而香港回归至今，有关中央任命权的成文规范依然暂付阙如，任命权的行使过程似缺乏制度化、透明度。可否考虑以立法的形式，明确规定中央对香港选举产生的行政长官人选予以任命或不任命的条件与规则，任命权行使的程序，对受任命后特首及有关高官的监督、考察、述职的程序，以及做出罢免决定的依据及程序等内容。

　　2、为落实基本法第158条规定的全国人大常委会对基本法的解释权，似宜考虑制定有关基本法解释的实施细则。人大常委会已经做出了五次释法，非常必要，效果很好，唯觉遗憾的是尚未看到人大释法成文化的程序性、制度性规范。可否考虑以立法的形式明确以下内容：提请释法的动议权，人大释法的范围与对象，解释的原则、规则、方式和程序，香港基本法委员会在释法中的作用，解释的效力、人大释法与香港司法解释的关系等内容。人们有理由期待尽快出台有关人大释法的实施细则，促使人大释法的制度化、常态化。

　　3、为落实基本法第159条规定的全国人大对基本法的修改权，似宜制定有关基本法修改的实施细则。基本法是一部宪制性法律，理当维护其权威性、稳定性，不宜轻言修改。不过对基本法的修改可能是社会需要的，也是法律允许的，虽然至今尚未付诸实践，但有必要未雨绸缪，预先制定有关基本法修改的实施细则。其内容可考虑包括提请修改的提案主体，修改的依据、原则、规则和程序，香港基本法委员会在其中的作用，以及修改的效力等。

　　4、为落实基本法第17条规定的全国人大常委会对香港立法会所定法律的备案审查权，似宜制定相应的备案审查实施细则。第17条规定了中央对香港立法的审查监督职能，这是中央管治权的重要体现，但是具体如何操作尚未见到成文化的程序性规则。建议制定的实施细则可考虑包括：备案审查的范围与对象，审查的原则、标准和程序，常委会决定发回所定法律的理据及发回形式，被发回法律的效力，香港基本法委员会在其中的作用等内容。

　　5、为落实基本法第18条规定的人大常委会有权增减在香港适用的全国性法律的职能，似宜确立常委会决定增减适用香港的全国性法律的相关工作机制，包括明确相应的工作程序，决定增减所适用法律的范围、标准、原则和理据，特区政府与香港基本法委员会在其中的作用等。

　　6、为落实基本法第43条和第48条（8）款规定的行政长官须对中央负责以及执行中央政府指令的义务，也有必要确立相关的工作机制或制度，以明确中央行使相关权力的原则、权限、方式与工作程序等。

　　7、基本法第20条有关中央授予香港特区其他权力的规定，即追加授权的权力，实践中已有很好的先例，概由中央单方面适时决定，似无需更多的配套措施。至于基本法第18条规定中央宣布香港进入战争状态或紧急状态的权力的实施，固然可借鉴相关的国际法和国际惯例，具体操作的透明度较大，并且当前似无立法的急迫需要，但也应该未雨绸缪，列入议事日程，及早制定与之配套的实施机制。

　　8、有关香港的政制发展，中央拥有最终决定权。基本法除有第45条和第68条的原则规定外，还有附件一和附件二加以具体落实的规定，再加上全国人大常委会已做出的几次释法和决定，已经形成相对完整、成熟的制度和机制，似无需再专门为此制定相关的法律或实施细则。

　　9、基本法明确规定中央直接管理与香港有关的外交和国防事务。外交与国防均属国家主权性事权，歷来排他性地由中央政府管理。香港回归20年来，中央政府在这两方面已确立起卓有成效的成熟的管理制度和机制，充分体现了“一国两制”的特色与优势，固然可在实践中进一步改进和完善，但似无很大必要再系统订立专门的法律或规章了。

　　总之，结合实践依法完善与基本法实施相配套的制度和机制，不但是对基本法的必要补充和丰富，也是依法治港的法制建设的重要内容；不但可增加基本法实施的透明度、制度化，而且有利于保障“一国两制”实践不走样、不变形。

　　还需要指出的是，不仅在中央层面，在香港特区层面同样也存在着如何完善与基本法实施相配套的制度和机制的问题，存在着需要在行政、立法、司法诸方面加大工作力度的空间。中央除了自身致力于完善与基本法实施相配套的制度和机制外，也有权利和义务督促特区政府在香港地区层面制定、完善与基本法实施相配套的制度和机制。

　　综上所述，如何正确认识和行使对香港的管治权，是全面准确实施“一国两制”的核心问题，也是中央治国理政的一个崭新课题。基本法关于中央管治权的诸项规定能否有效落实，一定程度上取决于是否已具备与之相配套的制度和机制。对香港的管治，不能仅仅表现为“港人治港”、高度自治，单纯的高度自治不足以确保“一国两制”在香港全面准确地实施。中央拥有管治香港的宪制性权力，责无旁贷地承担着主导、监督和保障在香港实施“一国两制”的第一责任人的使命。只有落实和强化中央管治权，完善与基本法实施相配套的制度和机制，才能促进香港特区更有成效地发挥实施“一国两制”的主体作用，才能更好地把握“一国两制”的发展方向。　

　　（作者系全国人大常委会香港基本法委员会委员、北京大学法学院教授）

　　摘自最新一期《紫荆》杂誌，文章有删节