郑赤琰：国家安全法欠奉的不良后果

　　文|郑赤琰

　　有媒体大肆报道，说英国国会外交事务委员会将举行听证会，调查李波的事。在此之前，刚好在北京访问的英外相，也就李波一事当面向中国外长王毅了解，王外长的答覆，直指这属中国内政，不容外国干预。香港也有人在未明事实真相之前游行示威，还要求香港警方与特首出面追问其事。

　　由此种种针对李波一事的反应来判断，起码引出两大问题：一是港人的英国国籍身份问题；一是香港特区的国家安全问题。前者由英国引发关注，后者由港人引发关注。本文现就这两个问题作出讨论。

　　“英属土公民”从未被认可

　　第一个港人的英籍身份问题。打从清廷开始，经国民政府时代，再到中华人民共和国，中英都曾为此发生过争议。对中国来说，政府都持一贯政策，即不承认港人的英国国籍身份。不承认的办法是对港人发出“同胞证明书”（后来改为现行的“回乡证”），港人要回内地必须要申领此身份证明书，否则若用英籍身份证明文件即“英属土公民”，现已改为“英国海外国民”（BNO）申请入境签证，都不得其门而入。因此过去所有港人返回内地都得申领“回乡证”，否则无法进入，除非“偷渡”。这便说明港人的英国国籍身份是不被中国认可的。

　　到了九七回归的外交谈判，中英再度就有关港人九七后的身份问题谈判。九七前，港人的英籍身份得到英国殖民地政府的承认，在港与到外国旅行不成问题，可是九七后香港不再是英国殖民地，港人在港的身份怎么办？经过中英冗长的谈判，中国仍坚持既定政策，不承认港人的英籍身份，以同胞的身份继续长住香港不成问题，但九七后以“香港居民”的身份受特区政府管辖。对回归后在港出生的港人，一律用“特区护照”处理。至于九七前已成英属土公民的港人，则由英国改用“BNO”的护照处理（BDTC已作废）。持BNO的港人足有三百七十万之众，中国仍然在其主权领土范围不承认BNO的法定地位，因此港人在港或中国内地一律受中国法律管辖。到中国之外的地方，则由港人自行定夺在中英两种身份选择其一，选择英籍便可向英寻求保护，选择中国籍（特区护照）则可向中国驻地使馆寻求保护。因此可见英籍身份在中国领土主权范围，英国无权干预，在第三国则由当事人决定，选择英籍英国才有管辖权。

　　由上讨论可见，港人在港涉及法律纠纷，英国是无权干预的，即使李波持有BNO的身份，人在香港或中国内地涉及法律问题，英国无权过问。这是中英在交接谈判时已作出的定案，否则中国不会认可英国对留港的同胞颁发BNO。若说这个BNO问题留下有什么“手尾”，只能说在中国之外的国家有“手尾”，在中国领土内没有法律模糊空间，那是肯定的事。由此看来，王毅回应英国外相的话（不容外国干预）并无偏离中英当年谈判出来的“联合声明”。更何况在九七前已有港人在中国内地被抓的先例，因为他们持“回乡证”入境，英国国会要求其外相向中国交涉，外相的回答是无能为力，因为拿“回乡证”入境，那是涉事者自行选择了中国国民身份，英国不能作出干预。这个案例曾发生在刘山青身上，当时便曾轰动英国会，但依然是无从交涉。

　　国家安全问题不可不顾

　　谈到第二个香港特区的国家安全问题。参与示威的港人直指“内地直接来港抓人”破坏“一国两制”的国际承诺。李波的事真相如何尚未明朗，现在无法就事论事，但可以国际通例来讨论。

　　一个国家为了其国家安全免受损害或威胁而直接去他国抓人甚至杀人的事，自有保护国家主权的国际法以来便已发生。以美国这个一向标榜维护人权、主权、自由民主的国家为例。当年为了要追捕墨西哥犯人，美警可追越墨西哥国界去抓人，后来案例多了，竟然为国际法增加了一个花样叫“穷追”（Hot Pursue），变成合法化。“911”后，美国为了要进入阿富汗追击拉登及其恐怖组织，竟然连塔利班政权也被摧毁。后来发现拉登藏身巴基斯坦，也不知会巴政府便派出海豹部队直接进去将拉登等人就地处决。此外，还有更多的嫌犯从中东各地直接抓去美国，特设集中营拷问。由此可见，一国去他国直接抓人的事早已司空见惯了。究其原因，主要是现在的国际形势已变得很不安全，一国的安全受到越界而来的侵犯已愈来愈频繁。中东的“伊斯兰国”四出用人肉炸弹作案，已然搞到天下大乱。处此多难的世界，要受害国不越国界去处理，未免过于理想化了。

　　说回“一国两制”。《基本法》第十八与十九条已明文写着国防、外交等不少国家行为的事归国家管，第二十三条更具体列出有关国家安全的事项要特区政府立法管治。但是这第二十三条却迟至今天仍未立法，所有这些条文列举的国家安全问题变成特区政府无法可管，而中央又已授权特区政府去管，这一来变成两边都管不到。香港如此下去，一旦变成国家安全可以无法又无天，这不是港人之福。邓小平当初答应“一国两制”已言明在先，香港不可以变成“颠覆基地”，否则“一国两制”就不可行了。

　　总之，要内地公安不“越界抓人”，唯一的法治办法便是依着《基本法》要求，早日将香港的国安法确立起来，便可一劳永逸，再不必担心。

　　（作者为前中文大学政治系主任）