孔永乐：管治政府与公务员角色

        文/孔永乐

　　最近，美国哈佛大学教育研究院访问学人Sir Michael Barber 出版了一本新书，讨论如何运用政府令市民受惠及纳税人不会疯狂。该书作者曾经在全球50多个国家担任政府及公共服务改革工作，在2001年至2005年期间为英国前首相贝理雅在新成立的部门担任首长，负责将政府的主要政策目标向大众传递。笔者尝试引述书中几个重点，并让读者思考现今一些香港情况。

　　首先，根据过去数十年在不同国家与政府工作的经验，作者指出国家、良好的法治制度及负责的政府已经不再是有效运作政府的必然因素。现在，市民对政府的要求越来越高。同时，无论政府实施任何政策，总有人持相反意见。市民普遍对政策也失去耐性，若然政府未能短时间内符合理想期待，一些市民必非常失望。

　　该书作者指出，政府决策时需要坚持原则，细腻分类哪些领域要广泛及深层之改革；什么情况要维持现状；个别范畴或只须进一步改善；政府尽可能避免一些富争议又未定有太大效益的问题，以争取时间取得成果。诚然，政府能够成功传递及执行政策讲求多方面条件及元素配合。重要的是，政府高层要遵循严格规律之过程，让大众知道政府诚意推行政策改革。

　　公务员务必配合政府高层

　　另外，该书作者认为公务员团体合作也非常重要。书中指出，不少西方学术研究经常聚焦分析每次政治选举对政府运作的影响，然而日常政府如何运作的课题都非常重要。现今政府负责的工作种类繁多、范围广泛，有效的政府日常运作需要依靠政府高层与有效率的公务员团队共同工作。书中引述德国政治家的分享：即使没有好的法律，只要有优良的公务员也能够令政府运作大致顺利。然而，若公务员未能符合要求，即使有良好的法律体制也会令政府运作失效。不过，作者在书中并没有详细解释如何改革公务员体制，书中只列项指出政府需要辨析缓急轻重，定立明确目标、策略及预算未来计划等。当中，作者也没有具体分析亚洲政府的运作及遇到的难处。

　　反而，在公务员与管治的问题上，不久前逝世的新加坡建国总理李光耀先生在新加坡立国前已强调，新加坡要尽快应对及改革英国殖民地时期的公务员体系。1959年8月15日，公务员政治研习中心开启，负责重新培训新加坡的公务员。李光耀先生在开幕典礼中指出，英国殖民地时期的公务员体系有利有弊。英国殖民地时期经过一系列考试、甄选，在精英学校中培育英语运用良好的人才组成公务员团队，这无疑有利英国人在新加坡的行政管治。然而，英国殖民地时代已成过去，日军入侵及战后东南亚等地的政治经济变化迅速，人们的生活需要配合现代化发展。

　　在政治议题上，东南亚地区正尝试建立一个民主体制运作。单以新加坡为例，政府首长已经由选举产生。公务员需要重新认识政治实况，这样才能配合选举胜出的政府首长工作。若然政府首长的政策不妥善，五年后自然会在选举淘汰。公务员如未能深切了解政治实况，社会的整体计划当然未能如期有效执行，在房屋、教育、医疗、运输建设等范畴上往往未能配合执行有关政策。普罗大众的生活将会得不到改善，社会也不会向前迈进。

　　同时，英国殖民地时期只重视英文精英的观念必须取消。公务员甄选应以能力为先，并非单看英文精英教育之背景。这样才能建立一个公正平等的政府。重要的是，公务员需要有推动社会之热忱，紧贴人们迫切需求，以整体社会利益为先。

　　香港的情况如何？最近，不少政府高官主动到本港各区与市民接触并传递政改方案。从媒介所知，不少高官走到街头派政改单张，与市民解释背后理念。笔者感到疑惑的是，过程中似乎没有庞大公务员团体的配合。单从媒介资讯，笔者看不到有其他公务员帮忙政府高官派政改单张。过往，高官曾与一些政党合作，然而，在香港的独特情况下，政党并不是执政成员。政党人员一般也不太熟悉政府官员的日常工作及人手安排。若然欠缺公务员的相应协调，政策信息的传递自然困难。

　　“政治中立”不能成为护身符

　　这无疑引出第二个问题，香港的公务员制度是否及如何调整。以笔者之认知，公务员一向以“政治中立”见称。不过，什么才是“政治中立”确实需要认真讨论。去年，香港有团体发起两次全港签名运动，当时有人反对政府官员及公务员在街站签名支持反“占中”违法行为。不少人坦言，香港市民一直以来重视法治精神，提防有人犯法图利。若然有人犯法，市民便要尽公民责任举报罪案。为什么公务员会以“政治中立”的原故不能签名？为何他们不能签名表达希望人们遵守法律之意见？进一步来说，公务员能否以“政治中立”为由，拒绝配合政府推动各种政策，当中包括全港政治议题？若然公务员未能符合工作要求，政府内部会否有其他条文修正以提高整体管治及管理能力？

　　转变中的政治经济环境会改变公务员的架构及工作。回归以来，基层及中层公务员队伍倾向从市场化、效率化的经济角度改革及处理公共服务，当中似乎甚少从政治角度讨论公务员在政府之新角色及回应政治及经济议题之能力。该书作者在书中结尾讨论政府如何与人们加强沟通，以传递政策信息。在最近的政改议题上，我们亦可多思考香港的公务员队伍如何与政府官员协力工作。