宋小庄：认识中央全面管治权含义

　　国务院新闻办日前发表关于“一国两制”在香港实践的白皮书，表明中央对香港有全面的管治权，香港反对派立即到中联办示威，实在岂有此理。难道中央对香港没有全面的管治权才正确吗？真是莫名其妙。

　　根据香港基本法第17、18、158条的规定，香港特区的事务可以分为三种，一种是中央管理的事务，一种是涉及中央和香港特区关系的事务，一种是高度自治范围内的事务。第一种事务是国防、外交等事务（第13、14条等）；第三种事务是全国人大授权给香港特区的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权（第2条以及各章节等）。两种事务之间还有涉及中央和特区关系的事务，例如政治体制和政制发展（第2、4章、附件一、二等）、基本法的解释（第158条）、条例的备案（第17条）、行政长官的产生（第45条）、中央政府向行政长官发出指令（第48（8）条）等事务。

　　白皮书提特殊管理制度

　　白皮书指出，“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域採取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有香港特区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括香港特区依法实行高度自治。对于香港特区的高度自治权，中央具有监督权力。”这就概括了该特殊管理制度的特点。

　　过去一段长时间，香港对“一国两制”和香港基本法的普及、推介工作有所不足和偏差，多说了两制，少说了一国，香港社会想当然地，就把中央全面的管治权局限于国防、外交等事务；对涉及中央和特区关系的事务，香港社会以为中央隻有虚拟性权力，没有实质性权力；对高度自治范围内的事务，香港社会还以为特区实行的是完全自治制度，不必中央过问和介入，这都是不正确的。

　　直到白皮书说中央拥有香港特区的全面管治权，有些人才觉得突然，才觉得奇怪，才不能够接受。但白皮书的基本内容都是在1990年制定的香港基本法中已经明文规定的，基本法是保障“一国两制”的，如果不接受白皮书，就等于不接受基本法，就等于不接受“一国两制”这个世界公认对香港是唯一的、也是最适当的安排。这恐怕有违绝大多数香港市民的意愿。

　　中央对港三项监督权力

　　对中央管理涉及香港的国防、外交等事务，香港社会并无太大的异议。涉及中央和特区关系的事务却比较复杂，一篇短文，难以尽述。笔者在此举例说明，对于香港特区的高度自治权，中央到底有什么监督权力。现分三点说明：

　　一、中央对特区行政管理权的监督权。基本法授权特区政府制订财政预算、决算案，但要求报中央政府备案（第48（3）条），这是中央对特区财政预决算的监督。第107条规定，香港特区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并以本地生产总值的增长相适应，对此中央政府可以进行监督。第48（8）条规定，行政长官有执行中央政府就本法规定的事务发出的指令的职权，该等事务在法理上包括高度自治范围内的事务。

　　二、中央对特区立法权的监督权。根据基本法第17条第3款的规定，全国人大常委会可以发回提交备案的但不符合本法关于中央管理事务及中央和香港特区关系条款的条例。对不符合本法高度自治范围内的条款的条例，全国人大常委会虽然不得发回，但可以通过释法达到同样的效果。

　　香港特区实行行政主导的政治体制，立法会议员的提案权受到极大的限制，如立法会滥用提案权，全国人大常委会可以通过解释基本法第74条来节制。虽然基本法第75条第2款规定议事规则由立法会自行制定，但同时又规定不得与本法相抵触。换句话说，该议事规则也要受到全国人大常委会释法的制约。中央政府也可以向行政长官发出指令，指示行政长官拒绝签署立法会通过的、但不符合香港特区总体利益的法案。

　　三、中央通过解释基本法的监督。根据香港基本法第158条的规定，对基本法的解释有立法解释和司法解释两种，由于法院的解释权是全国人大常委会授予的，立法解释的效力高于司法解释。基本法按条文的分类，对司法解释有不同监督制度的安排。对高度自治范围内的条文的司法解释，全国人大常委会可以实行事后监督，对涉及中央管理事务及中央和特区关系的事务的条文，基本法要求经由终审庭提请全国人大常委会解释，也就是说，全国人大常委会可以事前防范监督。

　　凡此种种，都说明白皮书“对于香港特区的高度自治权，中央具有监督权力”的说法。