政改咨询文件上周公布，反对派找不出大的问题，于是纠缠于一些法律常识性问题，欲以之混淆视听。例如，咨询文件的注解中列出乔晓阳的一段就“参照”一词法律含义的解释，某些政客于是就称，“参照是可做可不做”、“乔晓阳解释不具约束力”。其意思是，就算全国人大常委会已经作出了决定，香港也完全可以自行决定“提名委员会”的产生方式。显而易见，这是严重缺乏中国法律常识的看法，更有误导公众之嫌。
诚然，内地不论是实体法还是程序法，都没有就“参照执行”一词作出清晰的法律定义。但没有规定，不代表这一词在现实法治环境中不具备法律约束效力。实际上，内地法律界的理解为：“参照执行”是指某一法律文件对个别事项或行为未进行专门规定或规定落后而指引参照其他法律规范执行。其他法律规范可能在同一法律文件，也可能在其他法律文件中。规定上述参照执行的条款即为参照执行条款。
或许有人会问，既然如此为何不干脆作出规定？这是有现实中的原因。在立法实践中，法规中设定参照执行条款的主要原因有：
一，法规对某一方面的问题尚未作专门规定，为防止出现法律规范的漏洞，而其他法律规范有明确规定或成熟做法，为方便考虑而予以参照。如内地《道路交通安全法》第77条关于对车辆在道路以外通行时发生的事故参照该法有关规定办理的规定即是此类。
二，相关主体或事项超出了某个法规调整对象或调整范围，为了将这个调整对象或范围之外的一些类似法律关系也进行调整，专门制定了参照执行条款。如《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》文件的调整对象和范围是党政机关的楼堂馆所。但为了规范国有企业的楼堂馆所问题，专门规定了“国有和国有控股企业参照执行本通知”即参照执行条款。
若无“效力”何须单独列明？
三，新法条款尚未生效，不宜直接依照执行，对其中新条款采取了参照执行的变通做法，如修改后的刑事诉讼法生效时间是2013年1月1日，而对于修改后刑事诉讼法有关限制司法权力、有利于保障当事人权利的新条款，2012年7月最高检就要求各级检察机关现在即可参照执行。这就属于对新法条款的参照执行。
回到香港，眼下之所以会出现“参照”问题，实际上类似于上文所指的第三点。也就是说，2007年12月29日全国人大常委会作出决定，是对一些原则性问题作出澄清，但当时还没有特区政府的2010年政改方案，遑论是2014年的政改方案。因此，如果过早就非常具体的提名委员会产生的方式作出太细的规定，显然不切实际。因此，全国人大常委会才于《决定》中，对提委会的组成作原则性规范，留下空间由特区日后作出讨论。
也许还有人会问，既然如此，全国人大常委会为什么不直接写明“必须参照”一词、而要留下尾巴。笔者不知道当年人大常委会的讨论与决定过程，但有一个常识性问题：如果“参照”可以被视作“可以执行也可以不必执行”的话，人大常委会何必于《决定》中单独写出这一句话、岂不是多此一举？正正因为“参照选举委员会的组成方式”是一项重要的原则，全国人大常委会才需要特别在《决定》中注明，绝非可有可无，更不能被视为“不必理会”，它本身拥有明确的法律约束力。
事实上，全国人大常委会副秘书长乔晓阳在2007年12月19日政制发展座谈会上谈及“参照”一词的法律含义早已说得很清楚。在中国当时有效的230部法律中，共有56部法律的85处使用了“参照”一词。用通俗的语言来讲，就是法律对一种情况作了具体规定，对另一种类似情况没有作具体规定，在这种情况下，法律通常规定参照适用。所以这个“参照”既有约束力，又可以根据具体情况作适当调整。这次全国人大常委会决定中明确提名委员会可参照选举委员会组成，就是既要保持选举委员会由四大界别组成的基本要素，又可以在提名委员会的具体组成和规模上继续进行讨论，有适当的调整空间。
“参照”一词既有法律约束力，又有适当的讨论与调整空间，这才是对“参照”的正确的理解。
