重启政改条件并不具备

　　文|宋小庄

　　2015年6月，特区政府行政长官普选方案被反对派议员否决后，就发生是否、何时、如何重启政改问题的争论。有人认为，是否重启并不可能是问题，政改一旦启动，每一届政府都要循序渐进不断推进，即使已经实现普选，也要继续推进。何况目前尚未实现普选。表面上看起来，这些话好像有点道理，实际上并没有。

　　为什么呢？因为普选有成功和失败两个可能性。所谓成功，就是有关方案得到通过，政府管治得到提高，社会得到安定，经济发展进步。如果政改通过，但未能提高管治能力、社会安定和经济增长，也不算成功。所谓失败，就是有关方案未能通过；或虽然通过了，但未能提高管治能力、社会安定和经济增长。如果政改成功，当然可以继续推进，也应当继续推进。但如果不成功，甚至失败，就应当检讨什么原因，才决定是否继续推进。开车出事了，不检查是否车子有毛病，还要继续开，只会出现更多事故。

　　政改被否决的原因，主要在于反对派议员的捆绑否决。根据政改的程序要求，政改要立法会全体议员的三分之二通过，换句话说，只要有三分之一的议员否决，就不可能通过。2012年9月产生的立法会，反对派议员已经超过三分之一，完全可以否决任何政改方案。到2016年组成的立法会，反对派议员的人数超过了2012年，如果政改再启动，就等于让反对派议员再否决。除非是傻瓜的政府，一般政府是不愿意做这种傻事的，重启政改是要消耗大量公帑的。到了2020年组成的立法会，如果反对派议员少于三分之一，香港的政改才有希望被通过。但如果等到2020年9月新一届立法会产生后再看，离提名委员会的产生只有不到15个月了，剩下的时间就不多了，很有可能来不及。

　　这种意见是实事求是的，但不可能被反对派议员接受。他们之所以捆绑，说是因为全国人大常委会8．31决定的“三道闸”。所谓“三道闸”是：（一）“提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。”（二）“提名委员会按民主程序产生二至三名行政长官候选人”；（三）每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。”

　　其实，被反对派议员形容为“三道闸”的8．31决定，来自对香港基本法第45条第2款的解释。该款规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达成由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”可以说明如下：

　　全国人大在三处提到“广泛代表性”（第一道闸）：一是1990年4月4日全国人大的专门决定提到的400人的推选委员会；二是香港基本法附件一先后提到的800人（2002年，2007年）和1200人（2012年）的选举委员会；三是香港基本法第45条第2款提到的行政长官普选时的提名委员会，都有“广泛代表性”的要求。第一道闸是完全符合香港基本法第45条第2款对“广泛代表性”的理解的，并不违反。

　　2007年12月，全国人大常委员的决定也规定，普选时的提名委员会“可参照选举委员会的现行规定组成”。到全国人大常委会8．31决定就把“可参照”却改为“按照”，强制性程度就比原来强烈。但正如该决定所说，是“鉴于香港社会对如何正确落实香港基本法有关行政长官普选的规定存在争议”，该决定把“可参照”改为“按照”，是为了减少不必要争议的措施，在法理上、在法律上并无不可。

　　早在2007年12月，全国人大常委会的决定在给出行政长官普选的时间表时，就规定了若干名候选人名额（第二道闸），这说明行政长官普选时，与在普选前香港基本法附件一规定的由选举委员会负责提名和选举行政长官的安排有所不同，普选前对候选人不设名额，但普选时（后）要有名额。到底设多少名额，要根据香港基本法第45条第2款“符合实际情况”的原则决定。回归以来的行政长官五次换届选举以及一次补选，候选人由一名至四名都有，8．31决定，行政长官普选时应当产生二至三名候选人，也是符合香港实际情况的。

　　与“广泛代表性”出现多处不同，“按民主程序提名”（第三道闸）中的“民主”在香港基本法虽然只出现过一次，但可以肯定，与香港基本法附件一的规定不同。香港基本法是严谨的法典，每一个字都有意思；相同的字有相同的意思，不同的字有不同意思；不同的字不可能有相同意思，除非行文需要。

　　“按民主程序提名”中的“民主”，就是少数服从多数，可以有三种表现形式：（一）相对多数制，就是取得较高支持票的二至三名候选人获得提名。（二）绝对多数制，就是支持票过半数的二至三名候选人获得提名。（三）综合多数制，就是将支持、反对、弃权的票数都综合考虑在内，支持票和反对票可以抵销，弃权票可以不计分，取得较高支持票的二至三名参选人获得提名成为候选人。这种制度，与议会制国家的“信任案”制度相似。8．31决定明确：“提名委员会的人数按民主程序产生二至三名行政长官候选人，每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。”意味着全国人大常委会选择了第二种“绝对多数制”的解读。

　　综上所述，“三道闸”的安排是符合香港基本法第45条第2款的解读的。反对派议员将“三道闸”作为捆绑否决行政长官的理由，完全不能成立。

　　作者为全国港澳研究会理事，深圳大学港澳基本法研究中心教授