邹平学：基本法是特区制度法律载体

　    文/邹平学

        香港基本法颁布25年，实施也近18年。随着实践不断丰富，对香港基本法是什么这个问题，不同的人有不同的解读，其中正确的解读包括：基本法是“一国两制”方针政策的法律化、制度化；基本法是一部全国性法律；基本法是一部授权法；基本法是特别行政区的宪制性法律文件；基本法是落实中英联合声明的国内法；基本法是规定特别行政区制度的法律。这些解读，说明基本法可以从不同角度来认识。这些不同视角的认识不是互相排斥，而是相辅相成，反映了基本法博大精深和丰富多彩的实践内容。

　　不过，如果要揭示基本法最核心的内容，必须从宪法这个角度来观察。从我国宪法出发，香港基本法是规定香港特别行政区制度的法律，也可以说，特别行政区制度是基本法的核心内容。基本法的各项规定都是围绕这个核心展开的。

　　“一国两制”不是权宜之计

　　为什么说基本法的核心内容是规定特别行政区制度？

　　首先是宪法依据。1982年宪法第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条规定，全国人大的职权之一是“决定特别行政区的设立及其制度”。按照这两条规定，以法律规定或由全国人大决定的是特别行政区内实行的制度或特别行政区制度。

　　其次是香港基本法依据。1990年通过的香港基本法序言第三段规定，“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港基本方针政策的实施。”说明制定基本法有两个目的：一是规定香港特别行政区实行的制度，二是保障国家对香港的基本方针政策的实施。所谓规定在香港特别行政区实施的制度，就是以法律的形式，规定在特别行政区实行的各种制度，包括经济、社会、文化方面的制度，有关保障居民基本权利的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关的政策。所谓保障国家对香港基本方针政策的实施，就是落实国家对港澳的基本方针，并保证其贯彻实施。

　　第三是立法法依据。立法法第8条第三项规定：“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”只能以法律规定。我国立法法是全国人大2000年制定的国家基本法律，在我国基本法律中第一次使用“特别行政区制度”这个概念，是宪法规定“在特别行政区内实行的制度”及香港基本法规定“香港特别行政区实行的制度”这两个重要概念的昇华，也从立法术语上确认了基本法的核心内容是规定特别行政区制度这个命题。

　　通过制定香港基本法，向世人说明“一国两制”的基本国策不是权宜之计。基本法全面体现了“一国两制”精神，既是“一国”的法律化，对中国政府恢复在香港行使主权的政治事实加以法律上的认可和保障；也是“两制”的法律化，确保在“一国”之内，香港可以实行不同的制度。根据基本法，香港得以保持原有的资本主义制度不变；而根据宪法和基本法，内地得以实行社会主义制度。制定基本法也表达了中国政府信守条约，通过国内法贯彻实施国际条约（《中英联合声明》）的诚意和决心。与此同时，通过制定基本法，在中国的国家管理制度和治理体系中，创造了一种新型的特别行政区制度，以实现国家对具有特殊历史和现实原因的个别地区实行有效管辖和治理。

　　基本法和特别行政区制度的关系是规范体系和制度形态的关系，基本法的各项规定，就像一粒一粒的葡萄，而特别行政区制度，则是串联起这些葡萄的葡萄藤。全面准确地把握基本法的各项规定和科学内涵，需要运用普遍联系的观点，具备整体宏观的视角、系统全面的视野，而要做到这一点，必须从特别行政区制度的角度出发来认识和观察基本法的各项规定。一方面，基本法是一个系统，它的各个规范有逻辑、有系统地构成的特别行政区制度，是“一国两制”构想的系统设计。

　　基本法规范构特区制度

　　另一方面，特别行政区制度又是国家管理制度和治理体系的有机组成部分，与国家管理制度和治理体系的其他重要部分存在密切联系，它与有的制度（如国体制度、主权制度）存在决定与被决定的关系，与有的制度（如人大制度、单一制国家结构形式制度）存在上下位阶关系和权力派生关系，与有的制度（如行政区划制度、民族区域自治制度）存在相互配合、相互补充的关系。

　　总之，特别行政区制度能够把基本法的各项规定有机地联系在一起，并将之置于国家管理制度和治理体系的大格局、大框架之中，这将使得我们对基本法的认识“既见树木，又见森林”。同时，也有助于我们看到，从“一国两制”方针政策到基本法，实现了从政策到法律的转化，这个转化是通过创设特别行政区制度来实现的，特别行政区制度是“一国两制”方针政策的法律表现形式，也是我国管理制度和国家治理体系的创新性制度设计。