梁振英就行政立法关系的一席话又起争议。梁振英指现时的行政和立法关系仍然正常,只是有几位议员不断用拉布方式阻挠其他议员履行职责及阻挠审议工作,才会导致大量议案积压。话音未落,立法会主席不惜公开唱对台,反驳指目前行政立法关系并非正常,若梁振英只归咎于某几位议员,是把问题看得太简单。
事实上,虽然表面上梁和曾对行政立法关系有截然不同的判断,但他们俩其实都对,因为他们讲的根本不是同一回事。
我们原来讲“行政立法关系”,指的是香港政治制度的整体设计,而不是说行政官员与立法会议员之间的恩怨情仇。不知道什么时候开始,有些人开始把它庸俗化了,认为立法会议员中若有一定数量的人反对政府,就代表行政立法关系出现问题。
把这个概念庸俗化的其中一个推手,是智库组织新力量网络。它定期发表的《香港特区政府管治评估报告》,便按照“立法成功率”指标的高低判断“行政立法关系”是否“健康”。在1月份发表的2014年度报告,新力量网络发现“梁振英政府首年的‘立法成功率’为45.83%,即有约五成多的政府法案,未能按照计划在2012-13立法年度内顺利落实;而回归16年以来,特区政府的平均‘立法成功率’则为55.60%,董建华、曾荫权及梁振英三任特首的‘立法成功率’均维持在低水平,充分显示出无论谁人担任特首,都未能解决‘行政立法关系’持续紧张的结构问题”。
这样的量化研究有它的价值,但却不一定能解答最关键的问题。根据新力量网络的报告,曾荫权政府首年(2005-06立法年度)的“立法成功率”为 42.31%,比梁振英政府首年表现更差,这是否代表当年的行政立法关系比现在还坏?
曾钰成也是用类似的表面方式考虑行政立法关系,所以他表示“当行政长官来答问会时,全部(反对派议员)起来抗议离场,我不觉得这是公众会接受的一个正常的行政立法关系,如果只是少数三、四位议员採取一个对抗的态度,其他六十多位议员都与政府、行政当局之间有一个正常工作关系,立法会处理事务的困难,不会像今日的程度”。出于同样的逻辑,汤家骅认为“梁振英没与‘泛民’沟通,双方没关系可言”。
与曾钰成等不同,我们讲行政立法关系时,讲的一向是香港整体政治制度背后的概念。基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在1990年3月28日第七届全国人民代表大会第三次会议上发表“关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)》及其有关文件的说明”中指出,在特区政制中,“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合;为了保持香港的稳定和行政效率,行政长官应有实权,但同时也要受到制约”。许崇德教授曾经指出,行政与立法的关系是“起草基本法中争论较多的问题之一”。他指当时主要有三种意见:立法主导模式、行政主导模式、行政机关与立法机关既互相配合又互相制衡,“经过长时间的讨论,起草委员会多数委员同意採纳第三种意见,并将它贯彻于基本法中。”
由此可见,香港的“行政主导模式”是港英时期原来制度的扬弃,同时包含了“行政机关与立法机关既互相配合又互相制衡”的元素,这既回应了现代管治理念的民主进步思想,又从根本上保障了“港人治港”,是基本法起草过程中深思熟虑的结果。比起港英不民主的“行政主导模式”,特区加入了“制衡”元素的新型“行政主导模式”,行政与立法之间自然含有更大的张力。
荒谬的是,新力量网络把监督的过程视为“问题”,认为回归后立法过程遭遇阻力“充分显示出无论谁人担任特首,都未能解决‘行政立法关系’持续紧张的结构问题”。如这种说法能成立,我们只要回復港英年代很长时期都採用的立法局议员委任制度,“结构问题”自然迎刃而解。新力量网络的朋友是否希望这样?
基本法委员会委员陈弘毅教授在2004年文章“行政主导概念的由来”中回顾了特区制度中的行政立法关系,精闢地指出基本法所设计的“行政主导”政体,“在实践中既可成为一个强势的政府,也可成为弱势的政府”。他不幸言中,基本法在实践中的确产生了一个弱势的政府,但这不代表制度中行政立法关系出现了问题。换个角度讲,如果今天梁振英政府是一个强势的政府,他们所说的行政立法关系只会更紧张,很多反对派会更为惶恐。现在他们猫哭耗子,竟然关心起行政立法关系的状态来,也未免虚伪。
我理解梁振英所谓行政立法关系仍然正常,指的是一切正在按基本法的设计和规定运作,这只是事实的陈述。立法会问题的根本,是一小撮激进反对派议员闹事。而立法会主席长期主持会议不力,更是助长了闹事者的气焰。梁振英某程度上为曾钰成打了个圆场,但不被领情,非要说立法会整体也有问题,彷彿除了特首外所有人是局外人,完全不需要对当前行政立法关系状态负一丁点的责任。
说到底,制度设计再好,也要靠人来执行。“港人治港”背后的理念,是七百万港人共同把香港管理好,不是只依赖特首等几个“爱国者”。批评别人想得“太简单”之前,自己应该先检讨自己又有没有确切理解基本法的真正精神,和自己有没有做好立法会主席的本分。