宋小庄
报载香港特区立法会少数议员正在对财政预算案进行“拉布”，提出1192项修正案。署理行政长官林郑月娥表示，政府眼下780亿的临时拨款五月底就要用完，如立法会未能批出拨款，将影响政府本身的运作，将影响依靠政府的社会福利维生的市民，将影响某些工程的拨款而引发超支。
然而，社民连和人民力量的立法会议员置若罔闻，他们声称要把“拉布”延续到五月底，迫使政府屈服。立法会主席曾钰成表示，议员的发言如符合议事规则，主席没有理由制止，要确保议员按议事规则提出修订，并有充分机会发言。言外之意就是主席未必太早“剪布”。如果要通过议员动议“剪布”，建制派和反对派议员之间尚无共识。这样到了五月底，香港可能就要面对美国联邦政府曾经多次面临的财政悬崖了。
立会宁行“规则”不执法
美国和香港的情况似乎不能相提并论。美国实行三权分立制度，在制度设计上有重大缺陷，提案权和修正案权属于议会，又实行两院制，总统所属政党和两院的多数政党未必一致，如有党争，就很容易出现财政悬崖。香港特区实行的是行政主导体制，立法会的提案权和修正案权受到极大的制约，又实行“一会两组”制，有分组表决机制，基本法的制度设计是基本完备的。目前存在的问题是回归以来《立法会议事规则》与基本法相牴触的问题，一直没有得到纠正，是立法会及其主席宁可执行议事规则，也不愿意执行基本法造成的。
目前立法会的辩论“拉布”的根源是修正案“拉布”；在辩论“拉布”时还会有点票的“拉布”，造成流会；在辩论“拉布”后，还会有表决的“拉布”。根源都在于议事规则允许对财政预算案提出修正案。但基本法并不允许这样做，故议事规则牴触基本法。立法会及其主席却愿意执行牴触基本法的议事规则，这是问题难以解决的关键。基本法第75条第2款明确指出，“立法会议事规则由立法会自行制定，但不得与本法相牴触。”立法会的这种行为是违反基本法的。
议事规则到底违反基本法哪一条呢？笔者认为，违反了基本法第74条。该条规定，“香港特区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”
由此可见，该条将政府政策的法案分为两种：一种涉及特殊政府政策，包括公共开支或政治体制或政府运作；另一种涉及一般政府政策，不包括上述三类法案。前者政府有专属提案权，议员不得提出；后者允许议员提出，但在提出前必须得到行政长官的书面同意。
也就是说，对前者的修正案是否只准政府提出，不准议员提出；对后者的修正案虽然允许议员提出，但事先是否要得到行政长官的书面同意。从大陆法系的观点来解释，这是当然的。在此，笔者想用普通法系的拉丁法谚来说明。这句法谚说“从物属于主物”（accessio cedit principali），换句话说，在研究从物归属的规则时，要依照主物归属的规则。如把这条规则用以解释第74条，就是说，对修正案的规则，要适用对原案的规则。也就是说，如果原案不准议员提出，修正案也不准议员提出；如果原案允许议员提出，但事先要得到行政长官的书面同意，则修正案事先也要得到行政长官的书面同意。
“拉布”破坏港繁荣稳定
1192个修正案显然属于前者，是财政预算案的修正案，与原案一样，有关的修正案也不能由议员提出。既然提出了，就是违反基本法，是无效的。即使有人认为属于后者，结果也一样。由于没有事先徵得行政长官的书面同意，也违反了基本法，也是无效的。不管这些修正案是要由行政长官先判断，还是由立法会主席先判断，都是对财政预算案的修正案。不管是不准提出也好，还是提出时得到行政长官的书面同意也罢，其违法方式有别，但违法的性质也都一样。
整个香港特区立法会为如此多而无当的修正案团团转，还影响了政府的运作，耽误社会上不幸人士接受政府的救济，还无端端浪费了数以千万计的公帑，还影响行政立法关系，还可能破坏香港的繁荣和稳定，还误解了基本法如此不济。
这样的议会是“一国两制”下的香港特区的立法会吗？是香港特区广大市民的议会吗？如果不是，那是什么东西呢？看来，除了少数几个人之外，大家都要摇头嘆息了！
作者为香港资深评论员，深圳大学港澳基本法研究中心教授