原标题：我们需要一部什么样的国家安全法
法治周末记者陈磊 范传贵
“我国需要一部名副其实并能全面反映国家综合安全、大安全的法律，需要通过军事、政治、外交、经济、文化、科技、信息、生态、情报等领域的国家安全立法来完善整个国家安全法律体系。”
在5月6日发布的《中国国家安全研究报告(2014)》中，国防大学战略研究所副所长孟祥青教授对我国的国家安全法治建设作出了上述判断。
现实情况是，国家层面涉及国家安全主题的立法处于停滞状态；另一方面，社会各界对国家层面的立法方向也尚未达成明确共识。
未来的改革方案是制定宏观的国家安全法律制度与组织机构，还是在微观层面上逐个单独立法？各相近机构的职能如何整合，如何进行类型化的制度规范？
专家指出，在尚未体系化地解决上述问题的情况下，国家层面上的立法改革势必将被一推再推。
国家立法处于停滞状态
过去一年间，我国制定法律20部，有关法律问题的决定2项，行政法规22部；但是，该年度在国家层面上没有发布涉及国家安全的专门性立法。
这是国际关系学院法律系教授、《国家安全报告》撰稿人毕雁英的统计发现。
这一年，国家层面涉及国家安全主题的仅有一项修法建议。
2013年3月，十二届全国人大一次会议秘书处收到余敏等30名代表提出的“关于修改国家安全法的议案”，该议案交由全国人大内务司法委员会进行审议。至于何时能够形成修正意见，仍然是个无法确定时间、立法模式和具体内容的问题。
地方层面的国家安全立法也不容乐观。2013年，制定地方性法规158部、地方政府规章483部，仅有两部以国家安全为主题的地方立法获得通过并进行了公布。
这与国家安全立法的总体规模相一致。
毕雁英统计，在国家安全立法领域，全国人大常委会发布的专门立法和决定共有两部，一个是全国人大常委会发布的《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，另一个是1993年全国人大常委会通过的国家安全法。
国务院发布的行政法规仅有一部，即国务院在1994年6月4日发布的国家安全法实施细则。
毕雁英统计，截至2014年年初，在地方立法层面上，我国各地制定发布的关于国家安全执法领域的专门立法规范为33部，其中地方性法规5部，地方政府规章28部。
毕雁英发现一个现象：在国家层面的立法颁布之初的5年中，地方立法数量很少，仅有3部；1998年至2000年，3年中地方立法上升为10部；随后又有下降，2001年至2006年5年间，仅有3部；2007年至2013年的6年间，地方立法数量上升为13部。
毕雁英说，在国家权力机关和国务院颁布法律及行政法规之初，基本上能够解决当时面临的问题，地方基本不需立法。但随后这些简要的规定已经不能满足因国家安全实践的复杂发展而产生的新的立法需求，各地开始自行立法，在其权限内寻求解决之道，3年中制定了10部地方立法。进入21世纪之初，社会环境、制度环境的变化迅速，而地方在有限的立法权限内能够解决的问题有限，希望能够在国家层面上全面启动修法程序，故地方立法的步伐放缓。随后因国家层面的立法处于停滞状态，各地纷纷寻求在地方立法层面上解决自己面临的问题。
毕雁英认为，地方国家安全立法的发展轨迹，是国家层面立法进程的映射。
立法改革或将一推再推
目前，我国的国家安全领域立法，在国家层面有一部较为系统的法律及一部行政法规，即国家安全法和国家安全法实施细则，并且已经历时20年未曾修订过。
毕雁英表示，总计仅有34条的国家安全法和只有28条的国家安全法实施细则中存在很多不能适应社会发展和维护国家安全需求的问题。
国际关系学院公共管理系教授、国家安全政策委员会特邀研究员刘跃进指出，现行的国家安全法在法律名称上用了“国家安全”一词，但内容却只是国家安全中的很小一部分内容。
毕雁英认为，现行国家安全法名义上是一部基本法，但其内容只涉及反间谍方面的制度，并且法律条文过于原则和抽象。
可以佐证的是，在总计33部的地方性法规与地方政府规章中，涉及国家安全事项建设项目的立法共有14部，关于国家安全机关工作人员使用侦察证和车辆特别通行标志的立法共有13部，规定国家安全领域一般事项的综合性立法5部。
毕雁英表示，立法内容的高度集中，说明相关的内容一方面为执法实践所需，迫切需要肯定和明确；另一方面，说明上位法没有在国家层面上很好地解决这些问题，以至于各地方纷纷自行立法来规范这些本应在全国层面上统一解决的问题。
国际关系学院公共管理系教授杨建英告诉法治周末记者，现行国家安全法不能完全适应当前的实际需要，比如其中的“国家安全工作”和“国家安全机关”概念，在总体国家安全观提出之后，就已经不能再用原来的含义解释了。
杨建英表示，习近平在关于总体国家安全观的讲话中，使用的“国家安全工作”概念，已经远远超出了现行国家安全法中“国家安全工作”的外延。这才是适应当前国家安全工作现实的“国家安全工作”概念。
刘跃进向法治周末记者表示，我国的国家安全法治建设还十分落后，与整个社会法治建设差距较大，需要抓紧修法和立法，尽快在整个国家安全活动中贯彻法治思想和法治精神，落实法治措施和法治程序等。
即使完善国家安全法律体系建设迫在眉睫，但对于立法进程，毕雁英认为“需要十分谨慎和循序渐进”。
毕雁英指出，在国家立法层面上，还尚未对立法方向达成明确共识。未来的改革方案是制定宏观的国家安全法律制度与组织机构，还是在微观层面上逐个单独立法？各相近机构的职能如何整合，如何进行类型化的制度规范？在尚未体系化地解决这些问题的情况下，国家层面上的立法改革势必将被一推再推。
毕雁英表示，总体上看，中央层面关于国家安全的立法仍然处于停滞状态，这种状态的持续，也酝酿着一场涉及内容更广泛、影响更深刻的国家安全立法的大变革，在立法主体、法律体系、立法模式以及具体内容等方面需要进行系统的重新布局。
构建国家安全立法体系
酝酿国家安全立法的大变革或开始于十八届三中全会。
去年11月，在对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进行说明时，习近平指出，国家安全委员会主要职责之一是推进国家安全法治建设。
今年2月，习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。
两个月后，中央国家安全委员会第一次会议召开。习近平首次提出要坚持“总体国家安全观”，并要求构建集11个领域安全于一体的国家安全体系。
刘跃进表示，这就使我们不能不从我国整个社会主义法治建设和总体国家安全观的高度来认识和推进国家安全法治建设。从总体国家安全观的高度来看，当前的国家安全法治建设必须是“总体的国家安全法治”，而不能只是部分的国家安全法治。
刘跃进告诉法治周末记者，总体国家安全法治的第一条，就是国家安全的宪治，要使国家安全这一最重要的国家事务，完整地进入宪法这一最根本的国家大法。由于国家安全事关重大，因此有必要根据当前的国家安全现实，从国家安全角度对宪法进行一次修订。
刘跃进说，其次是要重新制定一部与当前国家安全体系及总体国家安全观一致的新国家安全法，甚至可以把这部法律命名为“总体国家安全法”。
毕雁英的建议是，未来需要制定一部能够对国家安全整体制度进行统筹设计和规范的基本法。
毕雁英表示，未来的国家安全领域的根本大法中，应该明确国家安全面临的新形势、新威胁，国家安全的战略目标、原则和基本任务，明晰国家基本利益；明确涉及国家安全事务的职能部门所承担的基本职责、权限及运作流程，尤其是在国家安全保障活动中的责权划分；明确从最高决策者、相关职能部门负责人到普通公民应享有的权利、职责与承担的义务。
针对国家安全不同领域的具体立法，刘跃进表示，事实上，我国已经有一系列这样的具体立法，比如国防法、保密法、反分裂国家法等，但我们还需要适时推出国家安全情报法、反间谍法等。同时还需要把一些网络安全、信息安全、计算机安全类的法规，提升为法律。
国际关系学院公共管理系主任李文良向法治周末记者表示，鉴于恐怖主义犯罪活动的加重，还必须在国家基本法律层次上出台一部与反分裂国家法地位相同的反恐怖活动法。虽然现在一些法律条文中增加了反恐条款，全国人大常委会也在2011年出台了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，但这显然还无法满足当前反恐工作的需要。
毕雁英表示，就国家安全专门法来说，未来需要设计和完善针对国家信息安全、恐怖主义、疾病传播、民族分裂、走私贩毒、文化安全、经济安全等社会安全新威胁、新问题的法律和法规。尽快制定和出台具体制度，规范和指导各领域、部门以及整个社会应对各种威胁的基本程序、方法、行动和责任。
毕雁英向法治周末记者表示，应尽快在国家层面制定体系完整、结构协调的国家安全基本法、组织法和程序法等相关法律制度。