图：律政司司长袁国强早前撰文澄清，任何绕过提名委员会的提名程序，都可能被认为是不符合《基本法》
讼师们犯的是一个语理的基本错误。因为“民主程序”指的是在提名委员会选出以后，提名委员会如何提名特首。“民主程序”附属在提名委员会之下，没有提名委员会，则没有其后的“民主程序”，不能反以“民主程序”倒置在提名委员会之前，编出其他的提名空间。
近日社会上对行政长官普选办法有许多争议，焦点在于对提名委员会的理解。公民党表示，“公民提名”和“政党提名”符合民主程序，而律政司司长袁国强先生则撰文澄清，任何绕过提名委员会的提名程序，或削弱其实质提名权，都可能被认为是不符合《基本法》。
《基本法》第四十五条的规定，字义和行文都非常清晰。袁国强司长的观点明显是正确的。基于社会上有许多歧义，本文试图为袁司长做一点补充。
第一，依《基本法》第四十五条行文解读，香港行政长官产生的最终办法实际上是由两个程序组成的。第一个程序是提名，“由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名”；然后是第二个程序──选举，即（由全港合法选民）“普选产生”。就字面而言，我们可以清晰理解：“普选”属于第二个程序。所谓“普选”，也就是全港选民进行选举，且不论其种族、肤色、信仰、阶级都可以在行政长官选举中具有相同的投票权。我们关心特首的选举是否符合“普选”的定义，应该关心的是在第二个程序中公民的选举权是否普及而平等，却不应该用普选的定义去规范第一个程序。选举委员会的组成以及如何提名特首候选人，与“普选”完全无涉。事实上，全世界实行的普选，都是在第二程序。候选人是怎样提出来的，与普选无涉，许多时候候选人非经民主程序选出。
《基本法》没赋予“直接民主”权利
第二，有关第一个程序──提名，《基本法》明定由提名委员会来进行，也就是由一个法定的提名团来提名。这个提名团是根据“有广泛代表性”的原则选举出来的，不是任意组成的。除了这个法定的提名团之外，《基本法》再没有给出任何空间，容让任何机关、团体或个人的组合具有提名特首候选人的权力。2007年全国人大常委会关于2012年两个选举办法的《决定》曾言及，提名委员会的组成“可”参照选举委员会的现行规定，乃是就提名委员会如何组成或选出而言，不是指“可”由提名委员会提名，也可以不由提名委员会而由其他的机关、团体或个人来提名。无论提名委员会怎样组成，都不能逾越需有一个提名委员会这样的明确规定。
第三，有部分讼师抓住“民主程序”这一个字眼，认为“公民提名”和“政党提名”也符合《基本法》，因为这两种办法符合“民主程序”。“公民提名”和“政党提名”越过提名委员会另设提名机关、提名团体、提名个人，明显不符合《基本法》。讼师们犯的是一个语理的基本错误。因为“民主程序”指的是在提名委员会选出以后，提名委员会如何提名特首。“民主程序”附属在提名委员会之下，没有提名委员会，则没有其后的“民主程序”，不能反以“民主程序”倒置在提名委员会之前，编出其他的提名空间。
第四，“公民提名”是一种“直接民主”，然而《基本法》却没有赋予香港公民进行直接民主的权利。一般所谓直接民主，指公民创制（initiative），即若干数量的公民可连署草拟一个法案；或公民复决（referendum），即公民对于行政机关或立法机关已通过或预备通过的法案进行公投表示贊成与否。创制与复决，都是在民主代议程序之外对社会重大议题直接行使公民权利，一般民主国家的公民有选举权，可是不一定所有民主国家的公民都有创制权和复决权。《基本法》即未赋予香港公民创制权和复决权。因此在香港举行公投，是违反《基本法》的。而“公民提名”特首候选人，除了超出提名委员会之外，它还涉及直接行使民主权。因为，“公民提名”类似公民创制，乃是由若干公民直接草创一条法律、一个议案或是一个职位，通常必须在公民有直接民主权的国家才有“公民提名”权。而香港没有公民创制和公民复决，在法理上也就没有行政长官候选人的“公民提名”。
第五，其实《基本法》第四十五条还有一个非常重要的规定，但是一般人都忽略了，就是《基本法》不仅明定提名权属于提名委员会，并且规定了提名委员会根据什么样的原则来组成。我们必须非常留意“一个有广泛代表性的提名委员会”的“有广泛代表性”的实际意义。《基本法》及其相关文件多次出现“有广泛代表性”的说法，但看不到它的定义。不过我们可以参证《基本法》附件一。附件一用列举的方式解释了何谓“有广泛代表性”。它说：“行政长官由一个有广泛代表性的选举委员会根据本法选出……选举委员会共800人，由下列人士组成：工商、金融界200人；专业界200人；劳工、社会服务、宗教等界200人；立法会议员、区域组织代表、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表200人。”由此列举我们可以知道，所谓“有广泛代表性”，其涵纳的对象以“群体”（group）为单位。也就是说，选举选员会以群体为单位，尽量广泛涵纳香港的各个界别、行业、阶层和组织，以使选举委员会能够广泛代表香港社会，具有政治学所说的认受性（legitimacy）。
“广泛代表性”具“群体”意涵
并且，这里还引申出三个意涵。一，《基本法》推崇多元参与，每一个界别、行业、阶层和组织都有它存在的价值，它们的权力相若，不因为某个界别基数众多而拥有较多的权力。二，所谓多元，能形成一元必有它的内在意义，也就是有它特定的歷史、文化和功能。个人是不能形成一元的，因此所谓“广泛代表性”不以个人（individual）为涵纳的单位。三，各界别、行业、阶层和组织既以多元的原则被涵纳，他们的代表应该经过一定的选举程序被选出来并且经一定程序被授权。唯独如此，他们的代表才具有该群体的特点并向该群体负责。虽然，每个个人都有不同的界别、职业和阶层的背景，但是他们不能代表那个界别、职业和阶层，因为他们并未经过该界别、职业和阶层选举和授权。近来，坊间提出的由全体公民组成或选出提名委员会的建议，都是以个人为单位的组织方式，违反了《基本法》“有广泛代表性”那样一种以“群体”（group）为单位的组织方式，也违背了多元的价值和原则。
我们在谈未来普选的时候，注意力全放在有没有普选以及如何更大地体现个人的权利和更直接地行使民主权利这些方面，很少有人仔细思考香港过往的成功是怎么来的。
香港的政治改革，固然有符不符合《基本法》的要求，然而还有更深一层意义的对一个足以安定社会的政治体制的理解。西方政治学总认为个人权利的发挥是认受性的基础，因此而说没有普选、没有公投的政府就是没有认受性的政府。这种认知是片面的，它所带来的社会风险是巨大的。“有广泛代表性”这种以群体为单位的广泛涵纳，与“均衡参与”是同一个意思，实是香港过去行之有效的制度和《基本法》对香港未来政治体制设计的核心精神。它体现?对多元的尊重。从理性的角度来说，它是一种具实际经验意义的程序理性，比光是靠?抽象的人权信念来论事的这样一种程序理性，它更符合于香港的特点和需要。
作者为资深政策研究员
