梁振英 资料图片
香港实行的是行政主导下的三权分立，基本法虽然给了行政长官主导的权力，但能不能主导取决于行政长官。如行政长官不能行使，不会主导，不想主导，这只能怪自己，不能怪客观环境，怨天尤人。如果行政长官认为是对的，并向公众解释而得到理解，中央也支持，立法会是无可奈何的。
上月底，郝铁川先生在《明报》发表《香港不是美式的三权分立的行政主导》，这个结论与笔者十多年前在这个问题上的研究是契合的。郝先生的命题是否定式的，所谓否定式的命题就是“不是什么”或“不实行什么”。笔者以为还可以换一个说法，改为肯定式的“是什么”或“实行什么”之类的命题。例如《香港实行的是直辖中央的行政主导的三权配置》，这样从正面和反面都是可以说明。
不能套用三权分立
笔者的题目没有用“分立”，而改用“配置”，是有原因的。因为“三权分立”是约定俗成的政治学名词，同时具有三层意思：一、三权分立是中央制度，不是地方制度。二是三个政权机关中人互不兼任。三是三权中的任何一权都受到其他两权的制衡。换句话说，行政受到立法和司法的制衡，立法受到行政和司法的制衡，司法受到行政和立法的制衡，其制衡的力度大致相等，不会有利益冲突，在三权之上也没有更高的权力的制衡。以上三点俱在，才能叫作三权分立。
以上述标准划分，连英国都不符合三权分立的标准。英国学者也只承认其本国实行议会制，不实行三权分立。香港特区是地方行政区域，不能用三权分立来套。改用“配置”一词，是表示与约定俗成的“分立”有别，配置也不排除三权之间的制衡和合作，而这种制衡可以是不对称的，到底应当如何制衡和配合，有赖于香港基本法的规定，内容很多，以后有机会再说。
现在需要说明的是，香港到底是“三权分立下的行政主导”，还是“行政主导下的三权配置”，这是区别香港特区的政治体制与三权分立体制的关键问题。根据上述对三权分立的约定俗成的解读，就不难判断了。进一步而言，三权分立下能够实行行政主导制度吗？在逻辑上也是不可能的，在法理上三权分立下的行政主导只能是体现行政主导现象，而不能体现行政主导体制。
以美国为例，在强势总统期间，可以看到不少行政主导现象，就以林肯总统的废奴事件而言，在当时的美国，美国南方蓄奴制度的合法性，不但是立法承认的，而且也是联邦最高法院对宪法的解释（Scott v Sanford 1857）确认为合宪的。但林肯敢冒立法和司法之大不韪，对抗立法和司法，宣布废奴。
行政主导制有法可依
香港特区实行的是行政主导制度，却是有法可依的。根据香港基本法第74条的规定，涉及政府政策的立法提案权属于行政长官，涉及公共开支、政治体制和政府运作的立法提案只能由政府提出，议员提出涉及政府政策的提案要得到行政长官的书面同意才能提出，而任何议员提案，根据基本法附件的规定，要经过分组表决的，很难通过。即使通过了，行政长官在一定条件下也可以否决（第49条）。但美国的立法提案权属于国会，总统要立法，只能通过同党的国会议员提出。
又如香港终审法院对香港基本法享有一定的解释，但如该解释不符合全国人大常委会对基本法的解释，行政长官可以不执行，因为基本法第48条第（2）项授权行政长官执行本法，在法理上，本法包括立法解释，不包括司法解释。当然，如果全国人大常委会未曾解释，而特区终审法院作了解释，行政长官是要执行的。凡此，不是行政长官敢不敢体现主导的问题，由于制度的设计如此，都是制度性安排，是行政长官想不想主导的问题。
有鉴于此，香港实行的是行政主导下的三权分立。可惜的是，回归以来，香港出现过不少行政长官未能主导的事例。基本法虽然给了行政长官主导的权力，但能不能主导取决于行政长官。如行政长官不能行使，不会主导，不想主导，这只能怪自己，不能怪客观环境，怨天尤人，恰如孟子所说，“巧匠不为拙工改废绳墨。”如果行政长官认为是对的，并向公众解释而得到理解，中央也支持，立法会是无可奈何的。
《礼记．中庸》云：“其人存，则其政举；其人亡，则其政息。”道出了人与制度的关系。《礼记》所说的时代，是中国实行邦国制度的时代，当然实行国王主导制度，但春秋时期也出现过不少国王不能主导而导致邦国衰败的情形。这能够埋怨当时的邦国制度吗？
笔者这样说，并非要香港特区实行国王主导的邦国制度，而是强调人与制度的相互配合，避免孟子“徒法不足以自行”的情况发生。有人可能问，让行政长官居于三权之上，会不会导致行政长官专权呢？笔者认为，是不会的。行政主导下的三权配置，只是谈到了特区内部的问题，还没有结合中央和香港特区的关系而言。
行政霸道情况难出现
根据香港基本法第12条的规定，香港特区直辖于中央政府。因此，在行政主导下的三权配置前面还要加上“直辖中央的”五个字才完整。就中国政治制度史而言，香港基本法对“中央制度”和“地方制度”之间建立了一系列系统，并行政长官为联结点，就很有创意。
在该制度下，行政长官在当地通过选举产生，由中央政府任命，行政长官向中央政府负责；主要官员由行政长官提名，由中央政府任命。在这种安排下，“以民为本”、“以人为本”的中央政府决不允许行政霸道、过度主导的情况出现。以行政、司法言之，香港基本法建立了行政诉讼制度，保留了审查具体的和抽象的行政行为的司法覆核制度、行政长官的申报财产制度等等。在中央的监督和当地立法、司法的制衡下，加上民意的监察，笔者不相信行政霸道的情况会出现。即使偶尔出现了，也容易解决。
作者：宋小庄 资深评论员，法学博士
