图：政府人口政策咨询由政务司司长林郑月娥（中）领衔
宋小庄
日前，香港特区政府终于发出《集思港益》的咨询文件，欢迎公众参与，在明年2月23日前提出意见，用于特区政府制定人口政策的参考。
从2003年特区政府发表《人口政策专责小组报告书》以来，十年来，政府的人口政策一直未能定型，期间还走了弯路，例如政府曾经以为香港可以依靠金融业维持一千万人口，要依靠“双非”婴儿避免人口老龄化等等，实在是幼稚得很。现在重新收拾，虽然迟了，但未尝不是一件好事。过去人口政策的失误，是纸上谈兵，就人口问题单纯谈人口政策，未与社会经济政策同步考虑。现在制定人口政策，需要密切与社会经济活动相结合，才能发挥最大的效用，否则没有实际市场的推动，没有现实市场的需要，任何人口政策也无济于事。
输入外劳属港自治范围
在香港众多人口政策中，输入外劳恐怕是香港作为国际大都会不可或缺的一个环节。香港基本法第147条规定，香港特区自行制定有关劳工的法律和政策。这意味着制定劳工的法律和政策是属于高度自治范围内的事务。例如，香港在家庭佣工紧缺的情况下，引进外佣，目前有大约30多万外佣在香港工作，估计可以释放大约20万个香港劳动力，投入香港各行各业的人力市场，为香港创造更多的物质财富。
如果说香港输入外佣提供了输入外劳的成功范例，在其他行业成功的例子就不算多了，只得反思。对此，人口政策督导委员会打算，“以更积极进取的政策及订明目标吸纳对象的方法，吸引更多海外及内地人才来港，累积人力资本。我们亦应在不损及本地工人的利益下，考虑更有效的输入外劳机制。”这是可取的政策取态，如何在建造业引进外劳，可能就是适当的目标和对象。
根据2013年9月公布的《长远房屋策略咨询文件》，长远房屋策略督导委员会认为，未来十年香港的总房屋供应目标应当是介乎44万到50万之间（中间数是47万）。2013年1月《施政报告》提出在十年内兴建约19万2千公营房屋（含1.7万居屋），尚未计算私屋，两相比较，有所增加。但总的来说，如果考虑香港的流动人口变化、估算在《集思港益》中提到劳动人口的增加以及新的家庭的成立等因素，未来十年的房屋需求恐怕将超过47万间，可能要达到55万到60万间之数。
建造业是劳动密集型的行业，要完成上述建屋量，现存的建造业劳工市场是不足够的。尽管由于建造业劳工工资的上涨会吸引其他行业的劳工转行，但仍供不应求。尽管也可以通过扩大施工机器的使用，在可能条件下以预製件代替现场浇筑件等来减少劳务量，但钢筋混凝土高层住房建设仍然是劳动密集型的，对劳工需求甚殷。现在香港建造业工人工资已经达到歷史最高水平，比回归前后的玫瑰园（新机场）建设的赶工阶段还要高。现在香港的失业率不到3%，相当于充分就业。其中一个原因，就是建造业劳工市场蓬勃。
劳工短缺影响建屋目标
另一方面，这意味着香港未来十年要承担过去十多年房屋建造量不足的后果。香港的建造业工人即使打双份工也未必够分配，既然香港目前的劳务市场满足不了需求，不能不引进建造业的外来劳工。但引进建造业外劳，在现有竞争的情况下，将拖低本港劳工工资，难免损及本港工人的利益。在《集思港益》公布后，已有工会组织示威游行表示不满。如果高工资引进外来建造业劳工，与本地劳工齐平，也将带来一系列的问题。例如，对私营房屋而言，在地价基本不变的情况下，劳务成本构成房价成本的比重将越来越大，房价也难以下降。香港一般家庭的收入增幅在过去若干年根本追不上楼价的升幅，置业供款在家庭收入的比重增加，供楼者苦不堪言，楼价超乎市民的负担能力的状况将无法改变。如按揭利率一上调，香港的麻烦就来了。
对公营房屋而言，现在特区政府的巨额财政储备是以牺牲公屋建设作为代价的。如忽略地价不计，在劳务成本不能下调的情况下，公屋的建设将大大消耗政府的财政储备，加上基建开支和其他开支的需要，政府的财政储备势将很快缩水。
但如不引进外来劳工，则香港的建屋目标将难以实现，则香港的房屋供应仍然将长期不足，房价、房租将长期居高不下，任何“辣招”也无济于事，这也将影响其他社会经济的发展。
外劳工资釐定成为关键
问题在于如何引进外劳、不损本地劳工、多快好省地进行建设？香港目前还有得天独厚的条件，就是建造业工人的工资仍然居于世界最高水平的行列。比内地、南亚、东南亚的建造业工人的工资高数倍乃至十数倍，情况就好比根据政府的专项劳工政策引进的外佣一样，其工资水平虽然低于香港的最低工资，但仍然有吸引力。假如香港以相当于最低工资的水平来聘请外来建造业劳工，相信仍有竞争力。政府可以考虑学习新加坡，通过抽税间接对建造业的外劳和本地劳工实行差别工资，也可以制定专项政策，让建造业承包商能够以包吃包住的方式直接聘用工资较低的外劳。为了不减少本地建造业工人的就业机会，政府也可以对聘用这样的外劳的承包商设定聘用本地劳工的最低比例。两全其美，各得其所。
但这不等于事情的终结。《经济、社会与文化权利国际公约》第7（a）条规定，所有工人报酬的最低限度是：（Ⅰ）公允工资，工作价值相同者享受同等报酬，不得有任何区别，又须保证妇女之工作条件不得次于男子，且应同工同酬；（Ⅱ）维持本人及家属符合本盟约规定之合理生活水平。到底只需要满足其中一项标准，还是两项标准都要满足，笔者认为只要有一项标准满足就可以了，但在香港这样的政治氛围中，司法挑战也许是难免的。如有问题，政府要考虑应对。
作者为资深评论员、博士
